Feeds:
Δημοσιεύσεις
Σχόλια

Archive for the ‘Κράτος – Διοίκηση – Αυτοδιοίκηση’ Category

Πολιτική και Διακυβέρνηση την εποχή της αβεβαιότητας. Πέντε συν μία προτεραιότητες  για την ανανέωση του  «Πολιτεύεσθαι» – Θεόδωρος Ν. Τσέκος.


 

«Ελεύθερο Βήμα»

Από την Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη Ιστορίας και Πολιτισμού.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη Ιστορίας και Πολιτισμού, δημιούργησε ένα νέο χώρο, το «Ελεύθερο Βήμα», όπου οι αναγνώστες της θα έχουν την δυνατότητα να δημοσιοποιούν σκέψεις, απόψεις, θέσεις, επιστημονικά άρθρα ή εργασίες αλλά και σχολιασμούς επίκαιρων γεγονότων.

Εκτενές σημείωμα του κυρίου Θεόδωρου Ν. Τσέκου με θέμα: Πολιτική και Διακυβέρνηση την εποχή της αβεβαιότητας. Πέντε συν μία προτεραιότητες  για την ανανέωση του  «Πολιτεύεσθαι», φιλοξενείται σήμερα  στο «Ελεύθερο Βήμα»,  φιλοδοξώντας διαβάζοντάς  το να μας κάνει να σταματήσουμε  να αναπαράγουμε το κακό παρελθόν μας, εις βάρος του μέλλοντός μας.

 

Οι σημερινές κοινωνίες διανύουν μια περίοδο ριζικών αλλαγών. Οι συνδυασμένες τεχνολογίες της πληροφορικής και των επικοινωνιών μεταβάλουν δραματικά τον τρόπο που παράγουμε, καταναλώνουμε, μαθαίνουμε, ψυχαγωγούμαστε. Οι ήπιες μορφές ενέργειας μπορούν, εξελισσόμενες, να αποδεσμεύσουν τον πλανήτη από τις ενεργειακές του ανάγκες. Οι εμμένουσες χαώδεις διαφορές βιοτικού επιπέδου μεταξύ κρατών και γεωγραφικών περιφερειών, ανάμεσα στ’ άλλα,  υποκινούν εκτεταμένες μεταναστεύσεις. Η κλιματική αλλαγή γεννά νέους κινδύνους. Νέες γεωπολιτικές εντάσεις αναδύονται. Νέες μορφές κοινωνικής δυσαρέσκειας αναδεικνύονται και νέες μορφές πολιτικής έκφρασής τους διαμορφώνονται.

Όλα τα παραπάνω επηρεάζουν τον τρόπο διακυβέρνησης και τον τρόπο άσκησης της πολιτικής. Όχι μόνο το περιεχόμενό τους αλλά και τις διαδικασίες άσκησής τους. Όχι μόνο την πολιτική και τις (δημόσιες) πολιτικές αλλά και το «πολιτεύεσθαι». Για να διαμορφώσουμε όμως τρόπους άσκησης πολιτικής κατάλληλους για την νέα εποχή, για να ανανεώσουμε το «πολιτεύεσθαι», χρειάζεται πρώτα απ’ όλα  να σκεφθούμε κριτικά τις μέχρι τώρα πολιτικές μας «συνήθειες», τις κυρίαρχες πρακτικές πολιτικής και διακυβέρνησης του παρελθόντος. Ακολουθούν μερικές σκέψεις επ’ αυτών.

  1. Να ξανασκεφθούμε τα βασικά

Η Ευρώπη, η Ελλάδα, τα ευρωπαϊκά αλλά και τα ελληνικά κόμματα – φιλελεύθερα και σοσιαλδημοκρατικά – στέκονται αμήχανα μπροστά σε κρίσιμα σταυροδρόμια.  Οι τεχνολογικές, παραγωγικές και οικονομικές εξελίξεις και οι κοινωνικές τους επιπτώσεις είναι πρωτόγνωρες. Το μέλλον ασφαλώς, όπως μας διαβεβαιώνει ο Ισοκράτης, ήταν ανέκαθεν «αόρατον». Ωστόσο η επιστήμη και ο ορθός λόγος επιχείρησαν, στην νεωτερικότητα ιδίως,  να το καταστήσουν στατιστικά  προγνώσιμο.

Τελευταία όμως το μέλλον καθίσταται αντιθέτως ολοένα και πιο ασαφές. Η ικανότητα πρόβλεψης των ατόμων, των οργανωμένων ομάδων αλλά και των ίδιων των θεσμών, μειώνεται. Κυρίαρχα χαρακτηριστικά της εποχής μας, όπως υποστηρίζουν κάποιοι, είναι η Ρευστότητα, η Αβεβαιότητα, η Πολυπλοκότητα και η Αμφισημία ( a VUCA World- Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity). Και το μόνο σταθερό, είναι η Αστάθεια. Ανατρέπονται και διαψεύδονται κατά συνέπεια και τα σταθερότυπα πρόσληψης και ερμηνείας της πραγματικότητας τα οποία χρησιμοποιούσαμε μέχρι τώρα ως οικονομικά και ως πολιτικά υποκείμενα.

Μια τέτοια κατάσταση ανατροπής των μέχρι τώρα βεβαιοτήτων μας, προσφέρεται για αναστοχασμό και επαναξιολόγηση των βασικών μας – ρητών ή άρρητων – παραδοχών. Αρχής γενομένης από το πώς αντιλαμβανόμαστε και το πως ασκούμε την πολιτική.

  1. Πολιτική ή Πολιτικαντισμός

Η κριτική παρατήρηση της δημόσιας σφαίρας – στην χώρα μας, αλλά όχι μόνο – εύκολα διαπιστώνει δύο τρόπους άσκησης πολιτικής. Κατ’ όνομα συμπληρωματικούς αλλά στην ουσία αντιθετικούς.

Ο πρώτος είναι η πολιτική των ιδεών και των προγραμμάτων. Ζητούμενο σ’  αυτόν τον τύπο πολιτικής είναι ο συλλογικός προσδιορισμός και η προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος. Κύρια πολιτικά εργαλεία της είναι ο οραματικός και προγραμματικός λόγος και η συμμετοχική επεξεργασία δημοσίων πολιτικών. Το πολιτικό παιχνίδι στην περίπτωση αυτή είναι παιχνίδι αμοιβαίου οφέλους  (win-win game). Δεν ανταγωνίζονται αντίπαλες ομάδες αλλά αντιπαρατίθενται ιδέες και προγράμματα. Η αντιπαράθεση γίνεται με τεκμηρίωση, επιχειρήματα και κριτήριο την συγκριτική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων υπό το φώς της πραγματικότητας. Στις πλείστες των περιπτώσεων δεν καταγράφονται απόλυτες αλήθειες και απόλυτες πλάνες. Και οι ασκούμενες πολιτικές προκύπτουν ως συνθέσεις απόψεων και προτεραιοτήτων. Αναμενόμενο, άλλωστε, αφού οι κοινωνίες συναπαρτίζονται από διαφορετικές υπο-ομάδες συμφερόντων, με διαφορετικές προτεραιότητες και διαφορετικές αξίες που πρέπει να όμως συνυπάρξουν.

Ο δεύτερος τρόπος είναι η πολιτική των θώκων και των προσώπων. Αυτός ασκείται από επαγγελματίες ή φερέλπιδες επαγγελματίες της πολιτικής. Το ζητούμενο είναι η πολιτική σταδιοδρομία.  Η διαχείριση του δημοσίου συμφέροντος δεν είναι ο σκοπός αλλά η αρένα μέσα στην οποία διαδραματίζεται το πολιτικό παιχνίδι. Κύριο μέσο είναι η δημιουργία εντυπώσεων και βασικό εργαλείο η πολιτική επικοινωνία. Δεν έχει σημασία το τι πραγματικά συμβαίνει αλλά το ποια εικόνα θα προβάλλουμε στα μέσα και το τι θα πείσουμε το εκλογικό σώμα ότι συμβαίνει.

Οι φορείς διαφορετικών πολιτικών αντιλήψεων και προτάσεων είναι εχθροί (δικοί μας και του έθνους).  Εμείς είμαστε οι διαχειριστές της απόλυτης αλήθειας και οι «άλλοι» κήρυκες του απολύτου σφάλματος. Εμείς είμαστε οι σωτήρες και οι «άλλοι» οι ολετήρες. Διότι το διακύβευμα δεν είναι η άσκηση αποτελεσματικών δημοσίων πολιτικών αλλά η κατάληψη της εξουσίας. Και αυτή περνά μέσα από την πολιτική απαξίωση και την εκλογική συντριβή του «εχθρού».  Εκλαμβάνεται ως αυτονόητο και δεδομένο ότι αρκεί να καταλάβουμε εμείς την εξουσία και όλα θα πάνε καλά.

Η πολιτική κινητοποίηση γίνεται με «οπαδική» λογική. Και επιτυγχάνεται με την καθημερινή και εφ’ όλης της ύλης καταγγελία του «εχθρού». Τίποτα από ότι λέει και ότι κάνει ο πολιτικός αντίπαλος δεν είναι σωστό. Ακόμα και όταν ταυτίζεται με τις δικές μας απόψεις. Ακόμα και αν περιλαμβάνεται στο δικό μας πρόγραμμα. Όταν το υποστηρίζει ή το εφαρμόζει ο «εχθρός» είναι λάθος. Διότι αυξάνει τις πιθανότητες να καταλάβει ή να παραμείνει στην εξουσία. Σωστό γίνεται όταν το πρεσβεύουμε και το εφαρμόζουμε ασκώντας την εξουσία εμείς.

Αυτή η λογική του διαχωρισμού σε εχθρούς και φίλους και η στρατηγική του «πάρτα όλα» δεν χαρακτηρίζει μόνο τις διακομματικές αλλά και τις ενδοκομματικές σχέσεις και διεργασίες υποβαθμίζοντας έτσι δραματικά την εσωκομματική δημοκρατία.

Θα ρωτήσουν κάποιοι, «μα μπορεί να ασκηθεί πολιτική χωρίς πρόσωπα;». Σωστά. Δεν μπορεί. Η πολιτική (όπως και κάθε κοινωνική δραστηριότητα) ασκείται μέσω προσώπων. Έχει όμως τεράστια σημασία που βρίσκεται το κέντρο βάρους. Αν τα πρόσωπα κινητοποιούνται από «φιλοδοξίες πολιτικής», φιλοδοξούν δηλαδή πρωτίστως να συμβάλουν στην άσκηση αποτελεσματικών δημοσίων πολιτικών προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος, ή «πολιτικές φιλοδοξίες» επιδιώκοντας κυρίως την ατομική προβολή, την εκλογική επιτυχία, την κατάληψη θώκων εξουσίας και την επαγγελματική πολιτική σταδιοδρομία.

Στην δεύτερη περίπτωση οι ιδέες, οι πολιτικές και τα προγράμματα καταλήγουν να είναι προσχηματικά και απλά υπο-προϊόντα της επικοινωνιακής στρατηγικής.  Έχουν εκλογική και μόνο σημασία και μεταβάλλονται με βάση την συγκυρία και την βελτιστοποίηση της άγρας ψήφων.   Εξηγείται έτσι  όχι μόνο η μεταπήδηση προσώπων αλλά και η μετακίνηση φορέων σε διαφορετικά ιδεολογικά πεδία.  Ισχύει εδώ η ρήση του Γκρούτσο Μαρξ: «Αυτές είναι οι αρχές μου. Αλλά αν δεν σας αρέσουν, έχω κι άλλες».

Από τους δύο αυτούς τρόπους τον πρώτο τον αποκαλούμε «Πολιτική» και τον δεύτερο «Πολιτικαντισμό». Ως προς τον δεύτερο τρόπο, Γάλλοι μιλάνε για «politique politicienne»  και οι  Άγγλοι για «game of politics» ή  «party politics»,  εννοώντας περίπου το ίδιο.

Δεν χρειάζεται νομίζω περαιτέρω ανάλυση – τα βιώματά μας αρκούν- για να καταλήξουμε σε δύο βασικά συμπεράσματα:

  • Ο πρώτος τρόπος άσκησης πολιτικής είναι κοινωνικά επωφελής και ο δεύτερος επιβλαβής.
  • Στην χώρα μας ιστορικά κυρίαρχη – με εξαίρεση ορισμένες βραχείες περιόδου – είναι η «πολιτικάντικη» πολιτική.

Η μετάβαση από τον πολιτικαντισμό στην πολιτική, ή,  για να είμαστε ρεαλιστές, η  σταδιακή ενίσχυση της πολιτικής και η αποδυνάμωση του πολιτικαντισμού,  είναι η πρώτη και βασική προϋπόθεση για τον εκσυγχρονισμό και τον εξορθολογισμό της ελληνικής κοινωνίας και οικονομίας. Οι δυνάμεις που πρεσβεύουν την μεταρρύθμιση και την ανανέωση θα πρέπει να εργαστούν σ’ αυτή την κατεύθυνση. Αρχίζοντας πρώτα από τον εαυτό τους.

  • Εστιάζοντας σε μακροπρόθεσμες πολιτικές και προγραμματικές επεξεργασίες και όχι σε βραχυπρόθεσμες εκλογικές τακτικές.
  • Εισάγοντας  στιβαρούς θεσμούς και διαδικασίες εσωκομματικής δημοκρατίας και συμμετοχής όχι μόνο επί χάρτου,  δηλαδή στο καταστατικό, αλλά στην πραγματική λειτουργία του κόμματος.
  • Βασίζοντας τις πολιτικές τους συμμαχίες σε προγραμματικές συγκλίσεις και όχι σε παράθυρα εκλογικής και κυβερνητικής ευκαιρίας.
  • Ασκώντας προγραμματική και όχι «δομική» (δηλαδή «οπαδική», χωρίς αρχές και με  βάση το εφήμερο δημοσκοπικό όφελος) αντιπολίτευση.
  • Κατανοώντας τον διαπαιδαγωγητικό  ρόλο που καλείται, δια του παραδείγματός της, να παίξει προς την ελληνική κοινωνία, ακόμα και αν αυτό δεν προσπορίσει βραχυπρόθεσμα δημοσκοπικά και εκλογικά οφέλη.
  1. Η Μόνη μας Κληρονομιά: η Δημοκρατία

Μετά από χιλιάδες χρόνια πολιτικού βίου των ανθρωπίνων κοινωνιών, μετά από εκατοντάδες χρόνια από την είσοδο στην νεωτερικότητα (που σηματοδοτείται από τον Διαφωτισμό και την Βιομηχανική Επανάσταση) και λίγες δεκαετίες μετά από την (διαμφισβητούμενη) είσοδό μας στην μετα-νεωτερικότητα (του ατομισμού, του χρηματοπιστωτικού καπιταλισμού και της ψηφιακής επανάστασης) η ιδεολογική και αξιακή πολλαπλότητα εξελίσσεται καλειδοσκοπικά. Πανσπερμία ιδεών και προτάσεων πολιτικής και κοινωνικής οργάνωσης. Ποικιλία αφηγημάτων (και ραβδογραμμάτων – δηλαδή αντιφατικών ποσοτικών δεδομένων) για το πως λειτουργεί η οικονομία και τι την κατευθύνει. Ένταξη σε πολλά και διαφορετικά κοινωνικά δίκτυα που διαμορφώνουν ιδιαίτερους τρόπους ζωής (lifestyles). Ανασφάλεια μπροστά στην διαπερατότητα του εθνικά και τοπικά «οικείου» και κρίσεις ταυτότητας από την έκθεση στο «ξένο» της παγκοσμιοποίησης. Αναζήτηση της σιγουριάς στον πατερναλισμό των μονοδιάστατων αφηγήσεων και των ισχυρών ηγετών.

Μέσα σ’ αυτή την ενοχλητική,  συχνά αφόρητη για τον μέσο πολίτη, πολυσημία και αταξία της ζωής μας υπάρχει ένα και μόνο σταθερό και αδιαμφισβήτητο πεδίο. Η λειτουργία της Δημοκρατίας. Αυτή αποτελεί την μόνη μας κληρονομιά από τις πολιτικές κοινωνίες του παρελθόντος. Αυτήν οφείλουμε να διαφυλάξουμε ως κόρην οφθαλμού στις δύσκολες εποχές που διασχίζουμε.


3.1. Δημοκρατικός πολιτικός πολιτισμός: τα δικαιώματα  της μειοψηφίας και η νομιμοποίηση του αντιπάλου

 

Όπως όμως μας διδάσκουν πρόσφατες εξελίξεις που οδήγησαν στην  – δημοκρατική – ανάδειξη στην εξουσία ηγετών όπως ο Πούτιν, ο Τράμπ, ο Ερντογάν, ο Όρμπαν, οι Κατσίνσκι και στην ισχυρή εκλογική παρουσία της Μαρί Λεπέν, της Λέγκας του Βορρά  ή των αυστριακών και ολλανδών ακροδεξιών, η δημοκρατία κινδυνεύει από την ίδια την λειτουργία της και υπάρχουν πιθανότητες να καταρρεύσει από τα μέσα. Αυτό μπορεί να συμβεί εάν λησμονηθεί πως η ουσία της δημοκρατίας δεν έγκειται μόνον στην εφαρμογή της αρχής της πλειοψηφίας αλλά κυρίως στην κατοχύρωση των δικαιωμάτων της μειοψηφίας. Εκεί ακριβώς κρίνεται η ποιότητά της.

Επειδή ακριβώς δημοκρατία σημαίνει πολυφωνία, προϋπόθεση άσκησής της είναι η αμοιβαία αποδοχή, εντός του πλαισίου της,  των άλλων φωνών. Η αμοιβαία αναγνώριση του δικαιώματος όλων, πλειοψηφούντων ή μειοψηφούντων,  να υποστηρίζουν και να πράττουν κάτι διαφορετικό. Η νομιμοποίηση της παρουσίας  τους στην πολιτική αρένα ως  ισότιμων μετόχων και ως νόμιμων δυνητικών διαχειριστών της εξουσίας. Η αντιμετώπισή τους ως αντιπάλων και όχι ως εχθρών. Η ανταγωνιστική συνύπαρξη και όχι η αμοιβαία καταστροφή.  Αυτά ακριβώς συγκροτούν ένα πολιτικό σύστημα ως σύστημα δημοκρατικών πολιτικών αξιών. Διαμορφώνουν τον, απολύτως απαραίτητο, δημοκρατικό πολιτικό πολιτισμό.

Σε πρόσφατο βιβλίο τους (How Democracies Die, Εκδ. Crown, 2018 ) οι καθηγητές της Πολιτικής Επιστήμης στο  Χάρβαρντ Steven Levitsky και  Daniel Ziblatt υποστηρίζουν ότι οι δημοκρατίες λειτουργούν καλύτερα, και γι’ αυτό επιβιώνουν περισσότερο, εκεί όπου πέραν των συνταγματικών εγγυήσεων εμπεδώνονται κατά την άσκηση της πολιτικής δύο βασικοί κανόνες:

  • η αμοιβαία ανοχή, δηλαδή η αποδοχή του πολιτικού ανταγωνιστή ως νομίμου αντιπάλου και διεκδικητή της εξουσίας, και
  • η αυτοσυγκράτηση δηλαδή η ιδέα ότι οι ασκούντες την διακυβέρνηση οφείλουν να αυτοπεριορίζονται κατά την άσκηση των θεσμικών τους προνομίων ασκώντας τα με μέτρο και χωρίς να τα χρησιμοποιούν ως εργαλείο εκλογικής επικράτησης.

Η διάβρωση των δημοκρατιών, υποστηρίζουν οι συγγραφείς,  αρχίζει όταν τα κόμματα συλλογικά και τα μέλη τους ατομικά αμφισβητούν τη νομιμότητα των αντιπάλων τους, δηλαδή το δικαίωμά τους  να μετέχουν στην πολιτική κονίστρα και να διεκδικούν την εξουσία. Όταν δηλαδή εγκαταλείπουν την ανεκτικότητα και υιοθετούν την στρατηγική του «ο σκοπός αγιάζει τα μέσα». Άρα καταλήγουν να διεκδικούν την εξουσία  με οποιοδήποτε τρόπο.

Κατ’ αυτόν τον τρόπο η  αποδυνάμωση των δημοκρατικών κανόνων επέρχεται όταν οι πολιτικές διαφορές μετατρέπονται σε υπαρξιακή σύγκρουση που τροφοδοτεί μια γενικευμένη πόλωση. Και αυτή η ακραία πόλωση, η διάβρωση δηλαδή του δημοκρατικού πολιτικού πολιτισμού,  μπορεί να σκοτώσει τις δημοκρατίες.


3.2. Αντιπροσωπευτική ή εξουσιοδοτική δημοκρατία;

 

Μια δεύτερη διάσταση των σύγχρονων δημοκρατιών που χρήζει αναστοχασμού είναι ο αντιπροσωπευτικός τους χαρακτήρας.

Η ιστορική εμπειρία διδάσκει ότι η άμεση δημοκρατία δεν είναι εφικτή παρά μόνο σε περιορισμένα πληθυσμιακά και χωρικά μεγέθη. Η ελληνική πόλις υπήρξε η κοιτίδα της δημοκρατίας στο βαθμό που ήταν τεχνικά εφικτό οι πολίτες (κατ’ ακρίβεια οι ελεύθεροι άρρενες πολίτες) να συνέρχονται τακτικά σε συγκεκριμένο χώρο, την εκκλησία του δήμου, το βουλευτήριο,  να διαλέγονται, να διαβουλεύονται, να αποφασίζουν  και να δικάζουν γνωρίζοντας την ουσία των δημοσίων προβλημάτων και κατανοώντας τα βασικά τους διακυβεύματα.

Η «αμεσο-δημοκρατική» αυτή πρακτική διευκόλυνε εξ άλλου τον δημόσιο έλεγχο όσων αναλάμβαναν «αξιώματα». Στην ουσία τους τα δημόσια αξιώματα (ανατιθέμενα ενίοτε όχι με ψηφοφορία αλλά με κλήρωση) δεν αποτελούσαν εκχώρηση εξουσίας αλλά δεσμευτική εντολή εκπροσώπησης της κοινότητας σε λειτουργίες που δεν μπορούσαν να ασκηθούν συλλογικά. Ο αξιωματούχος (άρχων, στρατηγός) ήταν ο εντολοδόχος ενώ η κοινότητα, δηλαδή ο εντέλλων, είχε τεχνικά την δυνατότητα να ενημερώνεται συλλογικά επί των πεπραγμένων του και να τα αξιολογεί στις λεπτομέρειές τους. Η άμεση λογοδοσία διατηρούσε την σχέση μεταξύ κοινότητας – αξιωματούχου ως σχέση εντέλλοντος – εντελλομένου και δεν επέτρεπε την  μετατροπή της «αντιπροσώπευσης» σε «εξουσιοδότηση» δηλαδή σε εν λευκώ ανάθεση του δικαιώματος του αποφασίζειν και ενεργείν,  τύποις μεν εν ονόματι της κοινότητας αλλά στην πράξη ερήμην αυτής.

Η εκτατική και πληθυσμιακή διεύρυνση των δημοκρατικών πολιτειών, με την δημιουργία των εθνικών κρατών (και τώρα ακόμη περισσότερο, με το ευρωπαϊκό πείραμα), αναίρεσε την υλική – τεχνική βάση της άμεσης δημοκρατίας και κατέστησε την αντιπροσωπευτική δημοκρατία μονόδρομο.  Ταυτόχρονα, η προϊούσα πολυπλοκότητα των σύγχρονων κοινωνιών και οικονομιών κατέστησε τα διακυβεύματα υπερβολικά τεχνικά και δυσνόητα. Ο συνδυασμός των δύο αυτών μεταβολών μετέτρεψε την αντιπροσώπευση σε εξουσιοδότηση.

Τα πολιτικά προγράμματα των κομμάτων, βάσει των οποίων το εκλογικό σώμα, θεωρητικά τουλάχιστον,  επιλέγει τους εκπροσώπους του και ταυτόχρονα τους κυβερνώντες,  είναι γενικευτικά και εν πολλοίς αόριστα. Αφήνουν συνεπώς πολύ μεγάλα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στους αιρετούς. Στην πράξη οι αιρετοί ούτε λαμβάνουν δεσμευτική εντολή ούτε ελέγχονται από τον εντολέα τους (δηλαδή το εκλογικό σώμα) με βάση συγκεκριμένους – δηλαδή αναλυτικούς, χρονο-προγραμματισμένους και κοστολογημένους- στόχους.

Η δημοκρατία μετατρέπεται έτσι από «αντι – προσωπευτική» δηλαδή βασιζόμενη σε εντολή διαχείρισης της εξουσίας δεσμευτική επί του περιεχομένου των ενεργειών των εκπροσώπων, σε «εξουσιο-δοτική», δηλαδή σε εν λευκώ  εκχώρηση της εξουσίας και άσκησή της με πολύ μεγάλους, ενίοτε απεριόριστους, βαθμούς ελευθερίας. Η κατάσταση επιβαρύνεται περαιτέρω με την άμεση διασύνδεση μεταξύ της νομοθετικής (και ελεγκτικής) και της εκτελεστικής  εξουσίας, όπου με βάση την (αναγκαία) αρχή της δεδηλωμένης το πλειοψηφούν στην βουλή κόμμα ασκεί την κυβέρνηση. Έτσι η εκτελεστική εξουσία ταυτίζεται με την πλειοψηφία της νομοθετικής εξουσίας και ο ελεγκτικός ρόλος της τελευταίας υποβαθμίζεται δραστικά.

Οι Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος και Λεωνίδας Χριστόπουλος  σημειώνουν στην μελέτη τους για την πολυνομία και κακονομία στην Ελλάδα (Εκδόσεις διαΝΕΟσις, 2017)  σχετικά με την «ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας  εις βάρος της νομοθετικής εξουσίας στις σύγχρονες φιλελεύθερες δημοκρατίες»: Μέσω μονοκομματικών κυβερνήσεων ή συνεκτικών κυβερνήσεων συνασπισμού που ελέγχουν την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η Βουλή, η οποία είναι ο συγκριτικά ανίσχυρος πόλος στο δίπολο Βουλή-Κυβέρνηση, καθίσταται ο εύπλαστος νομοθετικός βραχίονας της κυβέρνησης. Δεν ελέγχει τόσο την κυβέρνηση, όσο τη διευκολύνει να νομοθετεί. Η σχετική αδυναμία της Βουλής έναντι της κυβέρνησης είναι φαινόμενο που ανάγεται σε γενικότερες τάσεις του 20ού και 21ου αιώνα. Τέτοιες τάσεις, μεταξύ άλλων, είναι η ανάγκη ταχείας προσαρμογής των εθνικών κυβερνήσεων, με τη θέσπιση νέων ρυθμίσεων, στο δυναμικά μεταβαλλόμενο διεθνές περιβάλλον ανοικτών οικονομιών, ο εξειδικευμένος και τεχνικός χαρακτήρας των προβλημάτων προς ρύθμιση, προς τον οποίο δύσκολα μπορεί να ανταποκριθεί ένα σώμα αντιπροσώπων χωρίς ειδικές γνώσεις το οποίο διαβουλεύεται, Γι’ αυτούς και άλλους λόγους, το ελληνικό και άλλα κοινοβούλια έχουν αποκτήσει εν μέρει ένα ρόλο περισσότερο διεκπεραιωτικό, παρά ουσιαστικό ως προς την παραγωγή ρυθμίσεων.

Γίνεται αντιληπτό ότι η μετάπτωση από την αντιπροσωπευτική στην εξουσιοδοτική εκδοχή της δημοκρατίας επηρεάζει την ουσία της άσκησής της και, μεταξύ άλλων, την βασική δικλείδα ασφαλείας λειτουργίας της που είναι η διάκριση των εξουσιών.

  1. Η αποφυγή του πειρασμού της πολυσυλλεκτικότητας: Προγραμματική σαφήνεια

Εκ των κεντρικών στοιχείων του δημοκρατικού πολιτισμού είναι ασφαλώς η διεκδίκηση άσκησης της εξουσίας και η, για τον σκοπό αυτόν, προσέλκυση της πλειοψηφίας των εκλογέων. Όμως δεν πρέπει να λησμονούμε ότι στις δημοκρατίες η άσκηση της εξουσίας δεν συνιστά αυτοσκοπό. Δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται παρά ως μέσο για την εφαρμογή εγκεκριμένων από την πλειοψηφία δημοσίων πολιτικών, με στόχο την προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος. Είναι λοιπόν προϋπόθεση της δημοκρατίας η σαφής, και κατά το δυνατόν αναλυτική, χρονο-προγραμματισμένη και κοστολογημένη, διατύπωση του περιεχομένου των προτεινόμενων δημοσίων πολιτικών.

Κάθε σύγχρονο πολιτικό κόμμα χρειάζεται συνεπώς να αντισταθεί στον πειρασμό της πολυσυλλεκτικότητας νοούμενης ως προσπάθειας να προσελκυσθούν ψηφοφόροι πανταχόθεν, με αόριστες υποσχέσεις των πάντων στους πάντες. Μια πολιτική παράταξη που φιλοδοξεί να αποτελέσει δύναμη μεταρρύθμισης πρέπει να διατυπώσει με σαφήνεια το πρόγραμμά της. Να εξηγήσει ποιες ρήξεις και ποιες ανατροπές θα επιδιωχθούν, ποιοί θα επωφεληθούν από αυτές και ποιοί θα κληθούν πληρώσουν το κόστος. Διότι οι μεταρρυθμίσεις έχουν κόστος οικονομικό αλλά και κοινωνικό, υπό την έννοια της ανατροπής κεκτημένων. Και ιδίως για ομάδες τα «κεκτημένα» των οποίων υποσκάπτουν το δημόσιο συμφέρον.

Κάθε δημοκρατική πολιτική παράταξη,  οφείλει να επιδιώκει την κατάκτηση της εξουσίας  πείθοντας την πλειοψηφία του εκλογικού σώματος ότι το συγκεκριμένο, κοστολογημένο και χρονο-προγραμματισμένο πολιτικό σχέδιό της  υπηρετεί καλύτερα τα ευρύτερα συμφέροντα του κοινωνικού συνόλου. Δεν έχει νόημα να αναρριχάται στην εξουσία έχοντας μεν πείσει τους πάντες, αλλά τον καθέναν για κάτι διαφορετικό και αντιφατικό προς τις άλλες της υποσχέσεις. Δεν έχει νόημα να λέει στον καθένα αυτό που θέλει να ακούσει. Και ασφαλώς δεν έχει νόημα να προσπαθήσει να παραμείνει στην εξουσία με πελατειακές εξυπηρετήσεις. Το «δεν έχει νόημα» αναφέρεται βέβαια στο δημόσιο συμφέρον και στην χώρα συνολικά. Διότι η πολυσυλλεκτικότητα έχει βεβαίως νόημα για όσους αναμειγνύονται στην πολιτική με αποκλειστικό ζητούμενο την νομή της εξουσίας. Για όσους η εξουσία συνιστά αυτοσκοπό και η παραγωγή δημοσίων πολιτικών αναγκαίο μπελά, υποπροϊόν και πάρεργο της επικοινωνιακής και εκλογικής διαχείρισής της. Για όσους ζουν μέσα στην  – και από την- «πολιτικάντικη πολιτική».

  1. Πολιτικό μάρκετινγκ ή τεκμηριωμένες δημόσιες πολιτικές;

Αντικείμενο της πολιτικής διαδικασίας στις σύγχρονες δημοκρατίες πρέπει να είναι η προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή η μεγιστοποίηση του κοινού οφέλους μέσα από την επίλυση συλλογικών προβλημάτων και την αξιοποίηση συλλογικών ευκαιριών. Κατ’ αυτή την έννοια εφαρμοσμένη πολιτική δεν είναι τίποτε άλλο παρά το σύνολο των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών. Η πολιτική κρίνεται εκ του αποτελέσματος. Ορθή πολιτική είναι το σύνολο των επιτυχημένων τομεακών δημοσίων πολιτικών ενώ λανθασμένη πολιτική είναι το άθροισμα των αποτυχημένων τομεακών πολιτικών.

Το πολιτικό παιχνίδι όμως δεν παίζεται, δυστυχώς, με αυτούς τους όρους. Η πολιτική επικοινωνία, το πολιτικό μάρκετινγκ, χρησιμοποιείται για να μεγιστοποιήσει τα πολιτικά οφέλη στο εκλογικό πεδίο ανεξαρτήτως αποτελεσμάτων  στο πεδίο των εφαρμοσμένων τομεακών πολιτικών. Η πολιτική μετατρέπεται σε ένα παιχνίδι με τους φόβους και τις προσδοκίες του εκλογικού σώματος, σε ένα παιχνίδι εντυπώσεων χωρίς μεγάλη επαφή με την πραγματικότητα των δημοσίων πολιτικών και των αποτελεσμάτων τους. Το πολιτικό μάρκετινγκ συγκρούεται ασφαλώς με την πραγματικότητα, όπως ακριβώς το μάρκετινγκ των αγαθών και υπηρεσιών. Και πολύ συχνά (μεσο-βραχυπρόθεσμα τουλάχιστον) κερδίζει το μάρκετινγκ και όχι η πραγματικότητα. Η πολιτική ασκείται με στερεότυπα και συναισθήματα και όχι με τεκμηριωμένες προτάσεις και μετρήσιμα αποτελέσματα. Το αποτέλεσμα είναι να έχουμε επιτυχημένους πολιτικούς αλλά αποτυχημένες πολιτικές.

Είναι εξαιρετικά ενδιαφέροντα τόσο το εγχείρημα όσο και τα ευρήματα της «Vote for Policies», μιάς βρετανικής διαδικτυακής πλατφόρμας πού ίδρυσε το 2010 ο Matt Chocqueel-Mangan και η οποία έκτοτε και  προ των εκάστοτε εκλογών διερευνά τις προτιμήσεις των ψηφοφόρων, όχι ως προς τα κόμματα αλλά ως προς τις προτεινόμενες από τα κόμματα δημόσιες πολιτικές. (Ένα ελληνικό ανάλογο είναι το Help Me Vote http://www.helpmevote.gr/, που ανέπτυξαν οι καθηγητές του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Ιωάννης Ανδρεάδης και Θεόδωρος Χατζηπαντελής).

Στο Vote for Policies οι προτεινόμενες πολιτικές αντιγράφονται κατά λέξη από τα προγράμματα των κομμάτων  αλλά ταξινομούνται σε θεματικά πεδία (14 συνολικά: υγεία, εκπαίδευση, απασχόληση, φορολογία, ασφάλεια, συνταξιοδοτικό κλπ.) χωρίς να αναφέρεται η κομματική προέλευση κάθε πρότασης και κάθε θέσης. Οι ενδιαφερόμενοι δυνητικοί ψηφοφόροι καλούνται δηλαδή να επιλέξουν από κάθε θεματικό πεδίο τις προτάσεις χωρίς να γνωρίζουν από ποιο κόμμα προέρχονται. Τα αποτελέσματα είναι εντυπωσιακά. Στις δύο τελευταίες εκλογικές αναμετρήσεις στο Ηνωμένο Βασίλειο οι προτιμήσεις των ψηφοφόρων με βάση τις δημόσιες πολιτικές ήταν ριζικά διαφορετικές από εκείνες που εκφράσθηκαν στις κάλπες .

Ενδεικτικά παρουσιάζονται στο πίνακα που ακολουθεί τα αποτελέσματα για τις Βρετανικές εκλογές του 2017. Στην πρώτη στήλη παρατίθενται τα αποτελέσματα του Vote for Policies (390.400 συμμετέχοντες) και στην δεύτερη τα αποτελέσματα της κάλπης ενώ στις δύο επόμενες οι τομεακές δημόσιες πολιτικές όπου οι προτάσεις του  κάθε κόμματος προηγούνται (1η και 2η επιλογή).

 

Πίνακας

 

(*)Σε σύνολο 390.400 συμμετεχόντων στην έρευνα – Αναφέρονται εδώ μόνο τα βασικά κόμματα εθνικής εμβέλειας .  https://voteforpolicies.org.uk/survey/results/ke8YaXMTPdyncVuJu#/total-results)

(**) Πηγή: https://www.bbc.co.uk/news/election/2017/results

 

Από τον πίνακα προκύπτει ότι:

  • Οι μεν νικητές των εκλογών Συντηρητικοί (42,4%) έρχονται τελευταίοι από τα πέντε βασικά κόμματα ως προς τις προτιμήσεις στις προτάσεις πολιτικής τους αφού συγκέντρωσαν – επι 390.400 απαντήσεων – μόλις 16,5% των προτιμήσεων, ενώ καμία από τις τομεακές τους προτάσεις δεν πλειοψήφησε ως πρώτη προτεραιότητα και μόλις τρεις πλειοψήφησαν ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Αντίθετα οι Εργατικοί, δεύτεροι στις εκλογές με 40%, αναδεικνύονται πρώτοι σε προτιμήσεις προτάσεων πολιτικής με 24,1%, με τρεις από τις προτάσεις πολιτικής τους πλειοψηφικές ως πρώτη προτεραιότητα και επτά ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Οι Πράσινοι (Οικολόγοι) που στις εκλογές απέσπασαν μόλις 1,6% έρχονται δεύτεροι στις προτιμήσεις προτάσεων πολιτικής με 19,6% και πέντε από τις προτάσεις τους πλειοψηφικές ως πρώτη προτεραιότητα.
  • Ακολουθούν οι Φιλελεύθεροι που, ενώ στις εκλογές έλαβαν 7,4% των ψήφων, απέσπασαν το 19,3% των προτιμήσεων στις προτάσεις πολιτικής τους με τρείς εξ αυτών ως πρώτη προτεραιότητα και μία ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Τέλος, το ευρωσκεπτικιστικό κόμμα UKIP, με 1,8% στις εκλογικές κάλπες, απέσπασε 19% στις προτάσεις πολιτικής του με τέσσερεις ως πρώτη προτεραιότητα και δύο ως δεύτερη προτεραιότητα των 390.400 πολιτών που συμμετείχαν στην έρευνα του Vote for Policies.

Με  βάση τα παραπάνω ευρήματα (με όλες τις μεθοδολογικές επιφυλάξεις που θα μπορούσε να έχει κανείς για την έρευνα του Vote for Policies,  το γεγονός ότι συμμετείχαν σε αυτήν περίπου 400.000 άτομα παρέχει εχέγγυα αντιπροσωπευτικότητας) νομιμοποιούμαστε λοιπόν να συμπεράνουμε ότι το γεγονός πως η πλειοψηφία των πολιτών ψηφίζει ένα κόμμα με τις πολιτικές προτάσεις του οποίου δεν συμφωνεί, σημαίνει ότι οι ψηφοφόροι γίνονται θύματα συστηματικής επικοινωνιακής εξαπάτησης και η ψήφος τους υφαρπάζεται όχι με βάση τις πραγματικές προτιμήσεις τους αλλά με βάση επικοινωνιακές εντυπώσεις. Η «επιτυχημένη» εκστρατεία του Brexit με τα τερατώδη και προφανή ψεύδη επί των οποίων βασίστηκε επιβεβαιώνει το ως άνω συμπέρασμα.

Θα μπορούσε κάποιος να αντιτείνει πως στις κοινοβουλευτικές εκλογές η επιλογή κόμματος επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από παράγοντες όπως η ικανότητα διακυβέρνησης των υποψηφίων σχηματισμών. Σε αυτήν την βάσιμη, κατ’ αρχήν, οντολογική διαπίστωση  μπορούν  να διατυπωθούν δύο ενστάσεις, η πρώτη οντολογική και η δεύτερη δεοντολογική.

Πρώτον, η ικανότητα διακυβέρνησης είναι ένα μέγεθος για το οποίο οι εντυπώσεις παίζουν κομβικό ρόλο άρα είναι επικοινωνιακά χειραγωγήσιμο, μπορεί δηλαδή να διαμορφωθεί με βάση το κατάλληλο πολιτικο-εκλογικό μάρκετινγκ.

Δεύτερον, τίθεται ένα κομβικό ερώτημα: Επιλέγω «ικανότητα διακυβέρνησης» για την εφαρμογή ποιού προγράμματος; Ενός  προγράμματος με το οποίο το διαφωνώ; Αυτό θα ήταν δείγμα απόλυτου ανορθολογισμού. Ο μέσος πολίτης, το εκλογικό σώμα, δεν επιλέγουν όμως ανορθολογικά. Επιλέγουν ορθολογικά με βάση ανακριβή δεδομένα και με βάση γενικές αξίες («ορθολογισμός με βάση τις αξίες» κατά Weber) που αδυνατούν να συνδέσουν πρακτικά με μια πολύπλοκη πραγματικότητα.

Η απάντηση λοιπόν είναι «ψηφίζω ένα πρόγραμμα το οποίο αγνοώ και για το οποίο, τελικά, αδιαφορώ», διότι το  κυρίαρχο «μίγμα (πολιτικού) μάρκετινγκ» δεν το περιλαμβάνει, αφού εστιάζεται αποκλειστικά σε πρόσωπα και συνθήματα (και «κλαδικά ή τοπικά ρουσφέτια» θα μπορούσαμε να προσθέσουμε στα καθ’ ημάς).

Τελικά, μια πολιτική –προϊόν του εκλογικού μάρκετινγκ είναι μια πολιτική που αποβαίνει πάντοτε εις όφελος των επαγγελματιών του μάρκετινγκ, συνήθως υπερ των επαγγελματιών της πολιτικής, σπανίως όμως υπερ της κοινωνίας.

  1. Συνοψίζοντας: τι πολιτικούς οργανισμούς χρειαζόμαστε;

Δεν συζητήσαμε στο εκτενές αυτό σημείωμα επί του περιεχομένου της πολιτικής. Άλλωστε, είναι δεδομένο ότι εντός των δημοκρατικών κοινωνιών συγκροτούνται και συνυπάρχουν διαφορετικές αντιλήψεις για το δέον γενέσθαι – συχνά αντιδιαμετρικές. Η θέση του κάθε προσώπου και κάθε ομάδας στον καταμερισμό εργασίας και στην παραγωγή, ο χώρος εγκατάστασης και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κάθε τόπου, η ιστορική εμπειρία, αλλά και ψυχολογικές προδιαθέσεις  όπως η προτίμηση για την ασφάλεια και την σταθερότητα ή αντίθετα για το ρίσκο και τις αλλαγές, και άλλα συναφή, διαμορφώνουν τις πολιτικές αντιλήψεις, την πρόσληψη των προβλημάτων και τις προτιμήσεις για την μία ή την άλλη λύση. Η «οργανική ενότητα» του λαού είναι μια ρομαντική και εξωπραγματική αντίληψη. Οι σύγχρονες κοινωνίες είναι εσωτερικά διαφοροποιημένες και αντιφατικές. Για να αποκατασταθεί δε η «λειτουργική ενότητά» τους, προκειμένου να μην καταρρεύσουν, απαιτείται ειδική και διαρκής μέριμνα.

Αυτή η μέριμνα μας απασχόλησε εδώ. Με κεντρικό ερώτημα ποιές οι προϋποθέσεις ομαλής διεξαγωγής της πολιτικής διαδικασίας και των λειτουργιών διακυβέρνησης. Δηλαδή

(α) της συλλογικής ιεράρχησης των επι μέρους κοινωνικών προτεραιοτήτων,

(β) της διακρίβωσης της τεχνικής εφικτότητας της εφαρμογής τους και

(γ) της βέλτιστης κατανομής των συνολικά διαθέσιμων πόρων,

προκειμένου να διαμορφωθεί τελικά ένα μίγμα εφαρμοσμένης πολιτικής – δηλαδή ένα σύνολο συμμετοχικά επεξεργασμένων, συμφωνημένων και τεκμηριωμένων τομεακών πολιτικών – που να μεγιστοποιεί το συλλογικό όφελος.

Οι λειτουργίες αυτές αποτελούν συγκοινωνούντα δοχεία και καθορίζουν την ποιότητα της δημοκρατίας, και κατ’ επέκταση τον βαθμό ευημερίας, δεδομένης κοινωνίας. Ουσιαστική προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκησή τους  είναι το να αναπτυχθούν τέτοιες μορφές πολιτικής και διακυβέρνησης  που να επιτρέπουν την ομαλή συνύπαρξη αλλά και κάποιους βαθμούς σύνθεσης ή εξισορρόπησης διαφορετικών ιδεών, υπό τον όρο ότι οι ιδέες αυτές εμπεριέχουν ως κοινό τόπο την ίδια την δημοκρατική διαδικασία.

Ως εργαλείο για την διασφάλιση των παραπάνω προϋποθέσεων απαιτούνται οργανισμοί  άσκησης πολιτικής και διακυβέρνησης. Όμως πολιτικοί οργανισμοί κατάλληλοι για τον 21ο αιώνα.

  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα διαφέρουν ριζικά από τα κόμματα «συγκεντρωτικού οπορτουνισμού» και πελατειακότητας όπως αυτά που γνωρίσαμε.
  • Πολιτικοί οργανισμοί «δημοκρατικής και συμμετοχικής αποτελεσματικότητας».
  • Πολιτικοί οργανισμοί που δεν θα περιορίζονται στο γνωστό τρίπτυχο μικροπολιτικής: ατάκες, συνθήματα και συναισθήματα.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα λειτουργούν προγραμματικά αναλύοντας, τεκμηριώνοντας, και συζητώντας δημόσια συγκεκριμένες – δηλαδή μετρήσιμες, χρονο-προγραμματισμένες και κοστολογημένες- δημόσιες πολιτικές.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα αντιπαρατίθενται μεταξύ τους σε σημεία ουσιαστικών πολιτικών διαφορών και δεν θα εφευρίσκουν  επικοινωνιακές διαφορές προς χάριν της αντιπαράθεσης.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα ασκούν προγραμματική και όχι δομική αντιπολίτευση.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα αξιοποιούν νέες μορφές πολιτικής κινητοποίησης ανοίγοντας διαύλους προς την νέα γενιά που δυσπιστεί προς το παραδοσιακό «πολιτεύεσθαι».
  • Πολιτικοί οργανισμοί, τέλος, που θα παίζουν διαπαιδαγωγητικό ρόλο προς την κοινωνία καλλιεργώντας αξίες, εισάγοντας αρχές, αποκωδικοποιώντας απλουστεύοντας και καθιστώντας κατανοητές τις οικονομικές και κοινωνικές πολυπλοκότητες , δίνοντας σαφές ιδεολογικό και προγραμματικό στίγμα και αποφεύγοντας τον πειρασμό της υπέρμετρης πολυσυλλεκτικότητας (ναι σε όλα, τα πάντα στους πάντες) που ακυρώνει την πολιτική.

Ο ρόλος των πολιτικών οργανισμών είναι κομβικός για την ποιότητα της δημοκρατίας και την αποτελεσματικότητα της διακυβέρνησης. Αποτελούν το μοναδικό όπλο της κοινωνίας κατά της ανεξέλεγκτης οικονομικής ισχύος και της αυθαιρεσίας. Αποτελούν επίσης το βασικό μέσο διαμόρφωσης του ίδιου του  πολιτικού συστήματος. Αν δεν μπορέσουμε να συγκροτήσουμε  νέες μορφές πολιτικών οργανισμών, νέους τύπους κομμάτων, δεν θα κατορθώσουμε να αλλάξουμε τον τρόπο άσκησης πολιτικής. Θα περιοριστούμε τότε στο να αναπαράγουμε το κακό παρελθόν μας. Εις βάρος του μέλλοντός μας.

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης – ΤΕΙ Πελοποννήσου   

Δημοσιεύεται και στον διαδικτυακό τόπο, Public Policies Greece – Όμιλος για την Μελέτη των Δημοσίων Πολιτικών στην Ελλάδα: Κείμενα και σχόλια για την άσκηση (δημόσιας) πολιτικής στην Ελλάδα.

* Οι επισημάνσεις με έντονα γράμματα έγιναν από την Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη.

 

Σχετικά θέματα:

Read Full Post »

«Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» – Αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου τρία χρόνια μετά την εφαρμογή του. ©  Αθανασία Β. Τριανταφυλλοπούλου – Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Αναπτυξιακών Θεσμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης του ΤΕΙ Πελοποννήσου, Δικηγόρος


 

«Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες»

Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη μετά την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις», και την εισήγηση του Δημήτρη Π. Σωτηρόπουλου, «Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες», δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση της  Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου. Στις εισηγήσεις παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.

 

«Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» – Αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου τρία χρόνια μετά την εφαρμογή του.

 

Γενικές Παρατηρήσεις

 

ΣκάκιΗ τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα έχει την αφετηρία της πολύ πριν την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους. Στην Ελλάδα της προεπαναστατικής περιόδου οργανωμένες κοινότητες λειτουργούσαν συλλογικά ως όργανα με αποδοχή της τοπικής κοινωνίας και διοικούσαν απευθείας τις τοπικές υποθέσεις σε τοπικό επίπεδο. Σημαντικός ήταν και ο ρόλος των οργανωμένων σχηματισμών αυτοδιοίκησης κατά τη διάρκεια της επανάστασης.

Η οργάνωση της διοίκησης, ωστόσο, κατά την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους δημιούργησε διενέξεις σχετικά με το ρόλο των οργανωμένων σχηματισμών, που είχαν συγκροτηθεί στον ελλαδικό χώρο, καθώς και στη δομή και λειτουργία του ελληνικού διοικητικού συστήματος.

Στα πρώτα ελληνικά συντάγματα, καμία αναφορά δεν γίνεται για τη τοπική αυτοδιοίκηση, ως αυτοδιοικούμενοι οργανισμοί. Στο σύνταγμα του 1864 και σ΄ αυτό του 1911 περιλαμβάνονται διατάξεις σχετικές με την εκλογή των τοπικών αρχόντων, ενώ ο συντακτικός νομοθέτης το 1925 ενσωμάτωσε τα αυτοδιοικούμενα κατά τόπο σχήματα στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.

Στο σύνταγμα του 1952 αναγνωρίζεται το αποκεντρωτικό σύστημα διοίκησης και η τοπική αυτοδιοίκηση, της οποία εξασφαλίζεται η διοικητική αυτοτέλεια «δια της αναδείξεως των οργάνων διοίκησής της με καθολική ψηφοφορία»

Η  διάταξη του άρθρου 102 του ισχύοντος συντάγματος 1975/1986/2001/2008, κατοχυρώνει δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, αναγνωρίζει τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και αναθέτει στο κοινό νομοθέτη τον καθορισμό του εύρους και των κατηγοριών των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή των υποθέσεων αυτών μεταξύ των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης και την ανάθεση στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης την άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους.

Σε εφαρμογή της διάταξης αυτής με το νόμο για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης»[1], επήλθε στο διοικητικό σύστημα οργάνωσης του κράτους η τελευταία μεταρρύθμιση, με την οποία προβλέπεται η αναδιάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης και των περιφερειακών οργάνων της κεντρικής διοίκησης[2].

Ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με τις διατάξεις του προαναφερόμενου νόμου, διευρύνεται στο επίπεδο των πρώην περιφερειακών οργάνων της κεντρικής διοίκησης, ενώ οι δήμοι και οι κοινότητες συνενώνονται και οι δήμοι αποτελούν, πλέον, τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η αναδιοργάνωση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης σε σύντομο, σχετικώς, χρονικό διάστημα από τη τελευταία μεταρρύθμιση του 1997[3] και της ίδρυσης του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης το 1994[4], δημιούργησε εύλογα ερωτηματικά  ως προς τη νέα αναδιάρθρωση του αυτοδιοικητικού συστήματος για τη διοίκηση των υποθέσεων δημόσιου ενδιαφέροντος σε τοπικό επίπεδο. Η έλλειψη ενός ουσιαστικού, άτυπου, έστω, διαλόγου για τα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων του 1994 και 1997 και η αποσπασματική έρευνα για τον καθορισμό κριτηρίων που θέτει το Σύνταγμα για τις μεταβολές των ορίων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (πληθυσμιακά, συγκοινωνιακά, κοινωνικά κριτήρια) προδιέθεταν για τη διατύπωση προβληματισμών σχετικά με την αποτελεσματικότητα ως προς την εφαρμογή του συστήματος που επρόκειτο να θεσπιστεί με το νέο νόμο.

Οι διεκπεραιωτικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, ωστόσο, του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αυτές προβλέπονταν στη μεταρρύθμιση του 1994 και οι τάσεις της νομολογίας των ελληνικών δικαστηρίων για την μη επιτρεπτή ανάθεση αρμοδιοτήτων γενικού δημόσιου ενδιαφέροντος στη τοπική αυτοδιοίκηση, είχαν ήδη οριοθετήσει τις συνθήκες για ην θέσπιση διατάξεων από το κοινό νομοθέτη, άσκησης αποφασιστικού χαρακτήρα υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση και της παραχώρησης προς αυτήν αρμοδιοτήτων, οι οποίες ανήκουν στην ευθύνη της κεντρικής διοίκησης.

Παράλληλα, ζητήματα διοικητικής εποπτείας, διαδημοτικής συνεργασίας, δημοσιονομικού ελέγχου, λειτουργίας των Υπηρεσιών της τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά κυρίως, ζητήματα τα οποία προέκυπταν από τη συνεχιζόμενη οικονομική εξάρτιση της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, είχαν δημιουργήσει έντονους προβληματισμούς για την αποτελεσματικότητα του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης.

Συγχρόνως, κατά τη διάρκεια του δημόσιου διαλόγου για την ήδη εξαγγελθείσα αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, η οποία σημειωτέον ήταν στο πρόγραμμα της Κυβέρνησης, η δημοσιονομική κατάσταση του κράτους και η οικονομική ύφεση, η οποία επικρατούσε την περίοδο αυτή στον ευρωπαϊκό χώρο και ειδικότερα στην Ελλάδα, είχαν ήδη διαμορφώσει ένα πλαίσιο τετελεσμένων αποφάσεων, ως προς  την επικείμενη μεταρρύθμιση. Πράγματι, ο νόμος 3852/2010, ήταν το πρώτο νομοθέτημα μετά τη θέσπιση του πρώτου Συμφώνου Κατανόησης μεταξύ της Ελλάδας και των Ευρωπαίων εταίρων, αντικείμενο του οποίου ήταν η εξοικονόμηση δημοσίων εσόδων[5].

Το γεγονός ότι η νέα μεταρρύθμιση θεσπίστηκε υπό τους διαμορφούμενους, βάσει του Συμφώνου Κατανόησης όρους, δεν απέκλειε, την ευχέρεια για τον Έλληνα νομοθέτη ως προς μια συνολική αναδιάρθρωση στη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, λαμβάνοντας υπόψη τις μέχρι το χρόνο αυτό εμπειρίες από τις πρόσφατες μεταρρυθμίσεις του 1994 και 1997, αλλά και των συνθηκών και διεργασιών της τελευταίας δεκαετίας στον ευρωπαϊκό χώρο[6].

 Ο νόμος για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», που τελικώς θεσπίστηκε, προβλέπει, πέραν της συγχώνευσης των δομών του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης και την γεωγραφική διεύρυνση του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, τον καθορισμό του εύρους των αρμοδιοτήτων για κάθε βαθμό αυτοδιοίκησης, την αναδιάρθρωση των περιφερειακών κρατικών οργάνων και την αναδιοργάνωση της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης και των Υπηρεσιών των δήμων. Εισάγει, επίσης, νέους συμμετοχικούς θεσμούς στη τοπική αυτοδιοίκηση παράλληλα με την αναδιοργάνωση του συστήματος διακυβέρνησης αυτής, νέο σύστημα εποπτείας του Κράτους επί των δήμων και περιφερειών και μεταβάλει το εκλογικό σύστημα για την ανάδειξη των τοπικών αρχών[7]. Η πολιτεία και στη νέα αυτή μεταρρύθμιση δεν προχώρησε στον, κατά το σύνταγμα προβλεπόμενο, καθορισμό τοπικών εσόδων και την οικονομική αποδέσμευση της τοπικής αυτοδιοίκησης από την κρατική επιχορήγηση. Ειδικότερα προβλέπονται τα ακόλουθα σε σχέση με τις ανωτέρω ρυθμίσεις.

 

Τα όρια των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης και η διοίκηση των τοπικών και περιφερειακών υποθέσεων

 

Η βασική διάκριση μεταξύ της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση και αυτής των γενικών υποθέσεων, τις οποίες ασκούν όργανα της κεντρικής διοίκησης, συνδέεται με την ανάμιξη ενός ευρύτερου αριθμού πολιτών στη λήψη των αποφάσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η άσκηση, συνεπώς,  αρμοδιοτήτων δημόσιου χαρακτήρα από εκλεγμένα σε τοπικό επίπεδο όργανα, διαφέρει από την αντίστοιχη άσκηση όμοιων αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης, στον τρόπο με τον οποίο διοικούνται οι τοπικές υποθέσεις. Ο κοινός νομοθέτης, επεχείρησε και στην τελευταία αυτή μεταρρύθμιση έναν ενδεικτικό, αλλά συγχρόνως αναλυτικό προσδιορισμό των τοπικών υποθέσεων, διευρύνοντας τον κύκλο των γενικών αρμοδιοτήτων, τη διοίκηση των οποίων παραχώρησε στη τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου βαθμού.

Η ευρύτητα των υποθέσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης  επιτυγχάνεται μόνο εφόσον συνοδεύεται με την παραχώρηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων. Η παραχώρηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων σε όργανα, τα οποία δεν ανήκουν στη κεντρική διοίκηση απετέλεσε κεντρικό σημείο διένεξης από τις πρώτες ρυθμίσεις τόσο για την πρωτοβάθμια όσο και για τη δευτεροβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση[8]. Τόσο η κεντρική διοίκηση όσο και η τοπική αυτοδιοίκηση ευρίσκονται συνεχώς σε σημείο τριβής, ακριβώς εξ αιτίας του γεγονότος ότι καθένας διεκδικεί μεγαλύτερο μερίδιο εξουσίας. Η διάκριση του περιεχομένου των υποθέσεων κατά το συντακτικό νομοθέτη σε «γενικές» και «τοπικές», αποτελεί κριτήριο για το δημόσιο εκείνο φορέα, με την ευθύνη του οποίου διοικούνται οι υποθέσεις.  Ωστόσο τα όρια δεν είναι πάντοτε ευδιάκριτα. Η «γενική υπόθεση» αποτελεί άμεσα και υπόθεση τοπικού ενδιαφέροντος, ενώ αντίστοιχα οι τοπικές υποθέσεις έχουν και εθνικό αντίκτυπο. Επί παραδείγματι  η εθνική οικονομία, η οποία κατά το σύνταγμα αποτελεί υπόθεση «του κράτους», έχει έντονο τοπικό χαρακτήρα. Τούτο διότι, στο τοπικό επίπεδο με την «ευκαιρία» άσκησης της γενικής υπόθεσης, αναπτύσσονται συναλλαγές, κοινωνικές σχέσεις και επικοινωνίες και αναπτύσσεται η τοπική και ευρύτερα περιφερειακή οικονομία. Είναι, επίσης, δυσδιάκριτα τα όρια μεταξύ των γενικών και τοπικών  υποθέσεων, οι οποίες ανάγονται στο τομέα εκπλήρωσης του κοινωνικού ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως ο πολιτισμός, ο αθλητισμός, η απασχόληση, το περιβάλλον. Τούτο δεδομένου ότι, είναι «εθνικό», δεν μπορεί παρά να αναφέρεται και σε επίπεδο τοπικό, το οποίο επηρεάζεται και το οποίο πρωτίστως δέχεται τις επιλογές του κοινού νομοθέτη. Στο Σύνταγμα κηρύσσεται η καθ΄ ύλην αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης στο μέρος περί της διοίκησης του κράτους. Ωστόσο σε άλλες διατάξεις του Συντάγματος προβλέπεται ρητά η υπέρ του κράτους αρμοδιότητα σημαντικών υποθέσεων, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η διάκριση γενικών και τοπικών υποθέσεων, γεγονός, το οποίο δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη στον προσδιορισμό του εύρους και των κατηγοριών των αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στη διοικητική μεταρρύθμιση του 2010, ο κοινός νομοθέτης, ως εκ τούτου, είχε την ευχέρεια να οριοθετήσει το περιεχόμενο των γενικών και τοπικών αρμοδιοτήτων, λαμβάνοντας υπόψη τις πάγια αποδεκτές πλέον αρχές της εγγύτητας και της επικουρικότητας, κατά τρόπον ώστε,  η τοπική αυτοδιοίκηση και ειδικότερα η περιφερειακή αυτοδιοίκηση, ως εκ του ευρύτερου γεωγραφικού χώρου ευθύνης της, να αναδειχθεί στον αρμόδιο δημόσιο φορέα σύλληψης, οργάνωσης και εφαρμογής της περιφερειακής πολιτικής στον αντίστοιχο χώρο, το κράτος δε, να διατηρήσει έναν ρόλο κατεύθυνσης της πολιτικής σε επίπεδο επικράτειας, αυτό που είναι ευρέως γνωστό ως «ο επιτελικός ρόλος του κράτους», προσδιορίζοντας κατά τρόπο σαφή τις αρμοδιότητες τις οποίες τα κεντρικά όργανα του κράτους πρέπει να διατηρήσουν. Η περιπτωσιολογική  αναφορά αρμοδιοτήτων δεν προωθεί τη δυναμική μεταφοράς όλων εκείνων των αρμοδιοτήτων και θεμάτων στη τοπική αυτοδιοίκηση, αλλά θέτει φραγμούς προς το σκοπό αυτό. Η επιλογή αυτή του νομοθέτη, εκτός από το γεγονός, ότι δημιουργεί και συνταγματικά προβλήματα, με δεδομένο ότι, περιορίζει την καθ΄ύλην αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 102, δημιουργεί και προβλήματα κατά την εφαρμογή. Τούτο απεδείχθη, διότι κατά τη διάρκεια των τριών χρόνων εφαρμογής του νέου νόμου, ο νομοθέτης προέβη σε μεγάλης έκτασης τροποποιήσεις, προκειμένου να προσδιοριστεί ο τοπικός χαρακτήρας αντίστοιχων υποθέσεων[9].

 Η ευρύτητα του γεωγραφικού χώρου, συνεπώς,  και  η, ως εκ τούτου, εκπροσώπηση ενός μεγάλου αριθμού πολιτών στη διοίκηση των υποθέσεων που τους αφορούν, θα εύρισκε ανταπόκριση εάν συνδέονταν και με την αποφασιστική συμμετοχή του πολίτη στη διοίκηση των υποθέσεων και συνοδεύονταν  με τις απαραίτητες δομές και «εργαλεία», για την αποτελεσματική εκπλήρωση του σκοπού ενός θεσμού εξουσίας.

Η αποφασιστική αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης αναδεικνύεται και στη δυνατότητα εκπόνησης του περιφερειακού σχεδιασμού. Στην τελευταία μεταρρύθμιση, ο περιφερειακός προγραμματισμός αποτελεί διακριτό τομέα αρμοδιοτήτων, στον οποίο εντάσσεται η εξειδίκευση των στόχων και κατευθύνσεων της αναπτυξιακής πολιτικής της αυτοδιοικούμενης περιφέρειας. Ο νομοθέτης, ως προς αυτή την αρμοδιότητα επανέρχεται στις επιλογές του 1986 και επαναφέρει την έννοια του δημοκρατικού προγραμματισμού.

Με την διάταξη αυτή ο νομοθέτης επιτρέπει στη τοπική αυτοδιοίκηση τον σχεδιασμό μιας αναπτυξιακής πολιτικής, η οποία λαμβάνει υπόψη της τις ανάγκες των πολιτών στο συγκεκριμένο γεωγραφικό χώρο. Με άλλη, ωστόσο διάταξη[10], η περιφερειακή αυτοδιοίκηση δεσμεύεται στην άσκηση της αναπτυξιακής της πολιτικής από τις ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές[11]. Οι προτεραιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ανάγκη πράγματι να συνάδουν με τις αντίστοιχες εθνικές,   ο αναπτυξιακός δε σχεδιασμός και προγραμματισμός  αποτελεί υπόθεση της κεντρικής διοίκησης. Εν τούτοις η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί το δημόσιο εκείνο φορέα, ο οποίος ευρίσκεται σε πλήρη αμεσότητα με το επίπεδο ευθύνης του και γνωρίζει εκ του σύνεγγυς τις προτεραιότητες των ενδιαφερόντων  των πολιτών. Η έκφραση της γνώμης των τοπικών αρχών, συνεπώς,  αποτελεί αναγκαίο στοιχείο για την επιτυχία και αποτελεσματικότητα του εθνικού προγραμματισμού[12].  Ως εκ τούτου, προκειμένου να εφαρμοστεί η αρχή του δημοκρατικού προγραμματισμού, ορθότερο θα ήταν στη διάταξη του νόμου, ο περιφερειακός και αντίστοιχα δημοτικός σχεδιασμός να αποτελεί το θεμέλιο του εθνικού προγραμματισμού, υπό την έννοια ότι, τα κεντρικά όργανα διοίκησης, θα είχαν την υποχρέωση να εντάξουν στον εθνικό σχεδιασμό και προγραμματισμό τις αναγκαιότητες που θα διατυπώνονταν στους αντίστοιχους τοπικούς και περιφερειακούς.

 

Δημοτική και περιφερειακή αποκέντρωση

 

Η παραχώρηση συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων από τις κεντρικές Υπηρεσίες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης προς διακριτά νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, αλλά και προς ιδρύματα, αποτέλεσαν για μεγάλο χρονικό διάστημα, μορφή αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων, με σκοπό την αποτελεσματικότερη διοίκηση.

Η παραχώρηση των αρμοδιοτήτων συνδέεται αφενός μεν με τη φύση των υποθέσεων που ο κεντρικός οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης έχει να διοικήσει[13], αλλά κυρίως, με το χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης ως συμμετοχικού θεσμού. Τούτο επιτυγχάνεται με την αξιοποίηση στη διοίκηση των νομικών αυτών προσώπων, εκτός  λαϊκών μελών, τα οποία, χωρίς να είναι αιρετοί, έχουν σχέση και γνωρίζουν το αντικείμενο αρμοδιοτήτων των νομικών προσώπων.  Η διαδικασία λειτουργίας των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου,  αλλά και η, για μεγάλο χρονικό διάστημα διάκριση των αρμοδιοτήτων σε αποκλειστικές και συντρέχουσες με αποτέλεσμα την μη επιτρεπτή άσκηση από τη τοπική αυτοδιοίκηση,  αρμοδιοτήτων που αναδεικνύουν τον κοινωνικό της ρόλο[14], συνετέλεσε στην περιορισμένη ανάπτυξη του θεσμού. Αντιθέτως η ίδρυση επιχειρήσεων, αποτέλεσε ένα θεσμό, ο οποίος συνέβαλε, σε αρκετές περιπτώσεις στην αξιοποίηση τοπικών πόρων και στην ολοκληρωμένη τοπική και ευρύτερα περιφερειακή ανάπτυξη,  σχεδόν στο σύνολο των κλάδων της οικονομίας. Οι αναπτυξιακές εταιρίες[15] σε περιφερειακό επίπεδο, συνετέλεσαν στην προώθηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας όχι μόνο από τη τοπική αυτοδιοίκηση, αλλά και από ιδιωτικές επιχειρήσεις. Οι κοινωφελείς επιχειρήσεις, το αντικείμενο των οποίων είναι συναφές με τους τομείς κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, πολιτισμού, αθλητισμού, παιδείας[16],  δραστηριοποιήθηκαν στην εφαρμογή προγραμμάτων χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση και ενίσχυσαν σε τοπικό επίπεδο την απασχόληση. Ασφαλώς παρατηρήθηκαν και φαινόμενα, τα οποία δεν δικαιώνουν το θεσμό, από της θέσπισής του το 1984,με το ν. 1416/1984, ωστόσο δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό, ότι ο ρόλος των επιχειρήσεων στη τοπική ανάπτυξη υπήρξε σημαντικός.

Στη τελευταία μεταρρύθμιση ο νομοθέτης,  κατήργησε τη δυνατότητα αξιοποίησης του θεσμού,  των κοινωφελών επιχειρήσεων και προβλέπει τη δημιουργία μίας αναπτυξιακής εταιρίας σε επίπεδο περιφέρειας. Οι υφιστάμενες κοινωφελείς επιχειρήσεις υποχρεώθηκαν να συγχωνευτούν, εφόσον λειτουργούσαν σε δήμους και κοινότητες που συνενώθηκαν.

Σε συγχώνευση υποχρεώθηκαν και τα υφιστάμενα νομικά πρόσωπα, κατά τρόπον ώστε να λειτουργούν δύο το πολύ νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου σε κάθε νέο δήμο.

Η ρύθμιση αυτή του νόμου, τόσο για τη συγχώνευση των κοινωφελών επιχειρήσεων, όσο και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου είναι προς τη σωστή κατεύθυνση. Πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθούν τα εξής: Σύμφωνα με το ν.3852/2010 οι δήμοι, εφόσον διατηρούν δύο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, υποχρεούνται στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του τομέα του πολιτισμού και αυτού της κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, στην περίπτωση δε λειτουργίας κοινωφελούς επιχείρησης, δεν επιτρέπεται η σύμπτωση αντικειμένων νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και κοινωφελούς επιχείρησης. Η διάταξη αυτή του νόμου δεν μπορεί παρά να ερμηνευτεί ως ευθεία παρέμβαση στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και συνεπώς στην αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα διακριτά νομικά πρόσωπα, τα οποία ιδρύει η τοπική αυτοδιοίκηση, είναι υπό τον πλήρη έλεγχο αυτής, η οποία εγκρίνει τον προϋπολογισμό τους, οι αποφάσεις της διοίκησης ελέγχονται, με όμοιο με τις αποφάσεις των δημοτικών συμβουλίων τρόπο, υπόκεινται δε σε δημοσιονομικό έλεγχο, κατά τα ισχύοντα για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.  Όσον αφορά δε τα λειτουργικά έξοδα, κατά κανόνα, τα δημοτικά νομικά πρόσωπα στεγάζονται σε ακίνητα των δήμων. Το προσωπικό, το οποίο θα ήταν δυνατόν να θεωρηθεί δαπάνη που επιβαρύνει τον προϋπολογισμό των δήμων, ο νόμος προβλέπει τη μετακίνηση προσωπικού, το οποίο υπηρετεί ήδη στο δήμο να απασχοληθεί για τις ανάγκες του νομικού προσώπου. Ανάγκη τροποποίησης θα είχε η δυνατότητα να ρυθμίζει το δημοτικό συμβούλιο τη καταβολή ή όχι αποζημίωσης προς τον πρόεδρο και αντιπρόεδρο του διοικητικού συμβουλίου. Συνεπώς, η εξοικονόμηση πόρων από τη κατάργηση νομικών προσώπων, όπως εξαγγέλλεται στην εισηγητική έκθεση του νόμου 3852/2010, δεν ήταν δεδομένη. Εκτός αυτού, η πρόβλεψη για τη μετακίνηση του προσωπικού των συγχωνευμένων επιχειρήσεων στους οικείους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, δημιούργησε τεράστια δημοσιονομικά προβλήματα, ήδη δε υφίσταται η ανοικτή, πλέον συζήτηση, να τεθεί σε διαθεσιμότητα ή να αποχωρήσει.

Η περιπτωσιολογική, συνεπώς, ρύθμιση διατάξεων για τη διαδημοτική αποκέντρωση, η οποία αποτελεί αποκλειστικά και μόνο υπόθεση της τοπικής αυτοδιοίκησης,  δεν επιτρέπει στη τοπική αυτοδιοίκηση να ασκήσει τις αρμοδιότητές της, κατά τον τρόπο που η διοίκησή της θα αποφασίσει, λαμβάνοντας υπόψη τα οικονομικά στοιχεία του προϋπολογισμού της και το προσωπικό που διαθέτει.

 

Νέοι θεσμοί δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης και συμμετοχής του πολίτη

 

Ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, παραδοσιακά, έχει συνδεθεί με την αμεσότητα στην επικοινωνία των πολιτών με τους αιρετούς. Η θέσπιση ενός ευρύτερου επιπέδου τοπικής αυτοδιοίκησης απομακρύνει τον πολίτη από τον «αιρετό» με τον οποίο έχει δυνατότητα και ευχέρεια να εκθέσει τα τοπικά ζητήματα και ενδιαφέροντα σε σχέση με τους εκπροσώπους της εθνικής αντιπροσωπείας. Η διοικητική μεταρρύθμιση του 2010 πέραν της περιφερειακής αυτοδιοίκησης περιλαμβάνει και τη διεύρυνση των δήμων. Αποτέλεσμα τούτου είναι ότι η αμεσότητα του πολίτη απομακρύνεται και από το σύνολο των εκπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Περαιτέρω, η θέσπιση ενός νέου θεσμού, αυτού του περιφερειακού συμπαραστάτη της περιφέρειας και της επιχείρησης και αντίστοιχα του δημότη και της επιχείρησης για το πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, ο οποίος, κατά την εισηγητική έκθεση, αποβλέπει στη διαμεσολάβηση πολιτών και αιρετών, ώστε να μην αποσπώνται οι αιρετοί από το έργο της διοίκησης, απομακρύνει τον πολίτη από την άμεση επικοινωνία με τα αιρετά όργανα. Θεωρείται αναγκαίο, παρ΄ όλα αυτά, να διατυπωθεί και ο αντίλογος: Ο ισχυρισμός, δηλαδή, ότι η απομάκρυνση του πολίτη από το αιρετό όργανο το οποίο τον εκπροσωπεί διασφαλίζει και την πολιτική απομάκρυνση, δηλαδή τον περιορισμό ενός «πελατειακού» συστήματος διοίκησης. Ωστόσο, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι νομοθετικές παρεμβάσεις δεν ανακόπτουν ενέργειες αυτού του συστήματος[17].

Η δυνατότητα, πάντως, του πολίτη να εκφράσει την άποψή του για τα τοπικά ζητήματα και να συμμετέχει στη διαμόρφωση των αποφάσεων των τοπικών αρχών, ευρίσκει έρεισμα στους νέους συμμετοχικούς θεσμούς, οι οποίοι εισάγονται στη μεταρρύθμιση του 2010 και στην αναδιοργάνωση του συστήματος της δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης. Η σύνθεση της εκτελεστικής επιτροπής εξασφαλίζει την άμεση εμπλοκή του συνόλου των αιρετών, οι οποίοι είναι υπεύθυνοι για την πραγματοποίηση των δράσεων του δημοτικού και περιφερειακού έργου. Η διοίκηση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, συγκροτημένη σε σώμα έχει άμεση γνώση του προγράμματος δράσης και τη δυνατότητα κατεύθυνσης για την πρόοδό τους, ενώ οι αρμοδιότητες της οικονομικής επιτροπής φαίνεται ότι προσιδιάζουν περισσότερο με τη σωστή λειτουργία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.  Η θέσπιση, επίσης, νέων θεσμών με σκοπό την εμπλοκή ενός ευρύτερου κύκλου πολιτών στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων (επιτροπή διαβούλευσης, επιτροπή ποιότητας ζωής, συμβούλιο ένταξης μεταναστών και ο συμπαραστάτης του δημότη και της επιχείρησης), αποτελούν θεσμούς που ανταποκρίνονται στο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης ως συμμετοχικού θεσμού. Στην εφαρμογή, ωστόσο, παρατηρείται ένα «κράτημα» των τοπικών αρχών ως προς την πλήρη εφαρμογή των θεσμών. Είναι σκόπιμο να αξιοποιηθούν περαιτέρω οι νέοι θεσμοί, συμβάλλοντας σε ζητήματα, τα οποία έχουν άμεση προτεραιότητα σε τοπικό επίπεδο. Η πρωτοβουλία ανήκει στη τοπική αυτοδιοίκηση να αξιοποιήσει τους νέους θεσμούς για τη συμμετοχή των πολιτών. Η ανάδειξη ζητημάτων, για τα οποία οι πολίτες έχουν άμεσο ενδιαφέρον, γνωρίζουν τις ανάγκες και επιδιώκουν να συμμετάσχουν στη διαμόρφωση της απόφασης της διοίκησης, ώστε να προτείνουν εναλλακτικές λύσεις στις επιλογές αυτής αποτελεί μέρος της αυτοδιοικητικής πολιτικής και ορθολογικής διακυβέρνησης των τοπικών υποθέσεων.

 

Η συνταγματική κατοχύρωση της Οικονομικής αυτοδυναμίας και η επιλογή του νομοθέτη

 

Η άσκηση των αρμοδιοτήτων τόσο του κράτους, όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης, χρηματοδοτείται από έσοδα, τα οποία προσδιορίζει ο νόμος. Για την οικονομική διαχείριση, ασκείται δημοσιονομικός έλεγχος, τόσο εσωτερικός από ίδια όργανα, όσο και εξωτερικός από ελεγκτικούς μηχανισμούς τους οποίους έχει θεσπίσει ο συντακτικός και κοινός νομοθέτης[18]. Πέραν των ελεγκτικών μηχανισμών, η δράση του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης, ελέγχεται είτε αμέσως από τους πολίτες στην περίπτωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε δια των αντιπροσώπων, βουλευτών, στην περίπτωση του κράτους. Τα εκλεγμένα όργανα του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης, έχουν ευθύνες κατά την άσκηση της εξουσίας, την οποία τους παρέχει το Σύνταγμα και ο νόμος. Με νόμο, επίσης, έχει θεσπιστεί ο τρόπος με τον οποίο ασκείται ο έλεγχος των ευθυνών των αιρετών οργάνων του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η εξασφάλιση των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων για αποτελεσματική περιφερειακή αυτοδιοίκηση, αποτελεί, επίσης, πρωταρχικό στόχο του νομοθέτη για τη θέσπιση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης[19]. Η οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί ένα πάγιο ζήτημα και έχει απασχολήσει τα συλλογικά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης όχι μόνο του δεύτερου βαθμού αλλά και του πρώτου. Η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοδυναμίας της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί και συνταγματική επιταγή. Αλλά μέχρι σήμερα, ο κοινός νομοθέτης δεν έχει προβεί στην έκδοση σχετικού νόμου, τούτο δε δεν προβλέπεται  και στην περίπτωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης.  Η κατανομή των δημοσίων εσόδων συνδέεται με τις ανάγκες των πολιτών και ενισχύεται εκείνος ο δημόσιος φορέας ο οποίος επιμελείται των αναγκών των πολιτών. Η παράλειψη του νόμου να ρυθμίσει την οικονομική αυτοδυναμία της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, επιδιώκεται να αναπληρωθεί με τα αυξημένα έσοδα σε επίπεδο περιφέρειας από τα επιβαλλόμενα ανταποδοτικά τέλη και τη κατανομή με τις σχετικές κανονιστικές αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης για τη χρηματοδότηση των περιφερειακών έργων και δράσεων, καθώς και της υλοποίησης χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση προγραμμάτων, η αποτελεσματικότητα των οποίων μέχρι σήμερα δεν έχει αποδειχθεί.  Ωστόσο ελέγχεται  αφενός εάν τα ανταποδοτικά τέλη θα αποτελέσουν μία εγγυημένη πηγή εσόδων, δεδομένου ότι αυξανομένου του γεωγραφικού χώρου επί του οποίου εκτείνεται η ευθύνη διοίκησης του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, αυξάνονται οι ανάγκες οι οποίες πρέπει να καλυφθούν, αφετέρου ο βαθμός αποτελεσματικότητας της εκπλήρωσης των αναγκών της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, εξαιτίας της «υπό αίρεση» χρηματοδότησης[20].

Η εξάρτιση της χρηματοδότησης της περιφερειακής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη πρωτοβουλιών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, γεγονός το οποίο αποβαίνει εις βάρος της προώθησης των συμφερόντων των πολιτών. Η απευθείας οικονομική διαχείριση των υποθέσεων από την περιφερειακή αυτοδιοίκηση καθιστά ευχερέστερο τον έλεγχο τόσο από τους ελεγκτικούς μηχανισμούς, όσο και από τους πολίτες, δεδομένου ότι, δεν θα αποτελεί πλέον άλλοθι για την περιφέρεια «η μη έγκαιρη ή η έλλειψη χρηματοδότησης από το κράτος», ισχυρισμός τον οποίο συχνά επικαλούνται οι αιρετοί, προκειμένου να «δικαιολογήσουν» την μη διεκπεραίωση των υποχρεώσεών τους προς τους πολίτες.

 

Η διοικητική εποπτεία στη μεταρρύθμιση του 2010

 

Η διοικητική εποπτεία έχει αποτελέσει σημείο προβληματισμού για τον έλληνα νομοθέτη. Η μακρά συγκεντρωτική παράδοση και πρακτική της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, ωθεί τον κοινό νομοθέτη, αλλά και την πρακτική της δημόσιας διοίκησης να αντιμετωπίζει την τοπική αυτοδιοίκηση, όπως και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, διευρύνοντας τα περιθώρια ανάμειξης της δημόσιας διοίκησης στη λειτουργία και δράση της τοπικής αυτοδιοίκησης συχνά και πέραν των ορίων που το συνταγματικό αυτό πλαίσιο προβλέπει. Η συνταγματική αρχή του ελέγχου νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας των πράξεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, υπήρξε μεν μια κατάκτηση ως προς την αποκεντρωτική δόμηση του διοικητικο-πολιτικού μας συστήματος, αφήνει όμως σημαντικά περιθώρια παρέμβασης της κεντρικής διοίκησης που υπερβαίνει τα όρια ελέγχου νομιμότητας. Η παρέμβαση της κεντρικής διοίκησης στη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι πλέον εμφανής κατά τον δημοσιονομικό έλεγχο. Η από το νόμο δυνατότητα ελέγχου του σκοπού των δράσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης, αποτελεί ευθεία παρέμβαση της κεντρικής διοίκησης στην άσκηση λειτουργίας της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο διότι, η δημιουργία δαπανών από τη τοπική αυτοδιοίκηση συνδέεται άμεσα με την εκπλήρωση του έργου της.  Οι τοπικές και περιφερειακές δαπάνες συνδέονται περαιτέρω και με την οικονομική ανεξαρτησία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί ένα πάγιο ζήτημα και έχει απασχολήσει τα συλλογικά όργανα και των δύο βαθμών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κατανομή των δημοσίων εσόδων συνδέεται με τις ανάγκες των πολιτών και ενισχύεται εκείνος ο δημόσιος φορέας ο οποίος επιμελείται των αναγκών των πολιτών. Η εξάρτιση της χρηματοδότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη πρωτοβουλιών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, γεγονός το οποίο αποβαίνει εις βάρος της προώθησης των συμφερόντων των πολιτών. Η απευθείας οικονομική διαχείριση των υποθέσεων από την τοπική αυτοδιοίκηση καθιστά ευχερέστερο τον έλεγχο τόσο από τους ελεγκτικούς μηχανισμούς, όσο και από τους πολίτες, δεδομένου ότι, δεν θα αποτελεί πλέον άλλοθι για την τοπική αυτοδιοίκηση «η μη έγκαιρη ή η έλλειψη χρηματοδότησης από το κράτος», ισχυρισμός τον οποίο συχνά επικαλούνται οι αιρετοί, προκειμένου να «δικαιολογήσουν» την μη διεκπεραίωση των υποχρεώσεών τους προς τους πολίτες. Πέραν των τυπικών νομοθετημένων ελεγκτικών διαδικασιών[21], η δράση  της τοπικής αυτοδιοίκησης ελέγχεται ουσιαστικά και αμέσως από τους πολίτες. Τα εκλεγμένα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, έχουν ευθύνες κατά την άσκηση της εξουσίας, την οποία τους παρέχει το Σύνταγμα και ο νόμος. Με νόμο, επίσης, έχει θεσπιστεί ο τρόπος με τον οποίο ασκείται ο έλεγχος των ευθυνών των αιρετών οργάνων  της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η παράλειψη του νόμου να ρυθμίσει την οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιδιώκεται να αναπληρωθεί με τα αυξημένα έσοδα στο ευρύτερο επίπεδο των δήμων που συνενώθηκαν από τα επιβαλλόμενα ανταποδοτικά τέλη και τη κατανομή με τις σχετικές κανονιστικές αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης για τη χρηματοδότηση των δημοτικών και περιφερειακών έργων και δράσεων, καθώς και της υλοποίησης χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση προγραμμάτων, η αποτελεσματικότητα των οποίων μέχρι σήμερα δεν έχει αποδειχθεί.  Ωστόσο ελέγχεται  αφενός εάν τα ανταποδοτικά τέλη μπορεί να αποτελέσουν μία εγγυημένη πηγή εσόδων, δεδομένου ότι αυξανομένου του γεωγραφικού χώρου επί του οποίου εκτείνεται η ευθύνη διοίκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, αυξάνονται οι ανάγκες οι οποίες πρέπει να καλυφθούν, αφετέρου ο βαθμός αποτελεσματικότητας της εκπλήρωσης των αναγκών της τοπικής αυτοδιοίκησης, εξαιτίας της «υπό αίρεση» χρηματοδότησης.

Η ασκούμενη από τη κεντρική διοίκηση εποπτεία σε συνδυασμό με τον δημοσιονομικό έλεγχο, εμποδίζει εν πολλοίς, την εκπλήρωση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιπροσθέτως δε, δημιουργεί κλίμα αφερεγγυότητας εις βάρος της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο διότι, ο έλεγχος νομιμότητας, ο οποίος προηγείται του δημοσιονομικού ελέγχου, δεν επιτρέπει την παρέμβαση της διοίκησης στον σκοπό, δεδομένου ότι, κατά το σύνταγμα δεν είναι επιτρεπτή η παρεμπόδιση της πρωτοβουλίας της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο δημοσιονομικός έλεγχος, ωστόσο, ο οποίος κατά τα ανωτέρω, παρεμβαίνει στον σκοπό, ακυρώνει σε αρκετές περιπτώσεις τις ειλημμένες και ήδη ελεγμένες από άποψη νομιμότητας αποφάσεις, με αποτέλεσμα να εμποδίζεται η πραγματοποίηση των δράσεων και προγραμμάτων.

Ο διοικητικός έλεγχος νομιμότητας θα πρέπει να νοείται μόνον στα πλαίσια ενιαίας διοικητικής δομής, όπου ο ελέγχων είναι ιεραρχικώς προϊστάμενος του ελεγχόμενου. Στο βαθμό που η τοπική αυτοδιοίκηση δεν έχει δοτή από το κεντρικό κράτος εξουσία, αλλά εξουσία και αυτοτέλεια θεμελιωμένη αφενός στο Ελληνικό Σύνταγμα, αφετέρου στην ευθεία αναφορά της στη λαϊκή κυριαρχία δια της καθολικής ψηφοφορίας ο έλεγχος νομιμότητας δεν θα έπρεπε να νοείται παρά μόνον ως διοικητικός ακυρωτικός έλεγχος.

Στη τελευταία διοικητική μεταρρύθμιση ο νομοθέτης, όχι μόνον δεν ακολουθεί τη διαδικασία ελέγχου των διοικητικών πράξεων από τη δικαστική εξουσία, η οποία είναι επιφορτισμένη να απονέμει δικαιοσύνη και λόγω της ανεξαρτησίας της δικαστικής εξουσίας, συνταγματικά κατοχυρωμένης, αλλά και της ιδιαίτερης δομής και γνώσης του αντικειμένου κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η εμπιστοσύνη και το κοινό αίσθημα περί της δίκαιης εφαρμογής του νόμου, αλλά επανέρχεται στο συγκεντρωτικό σύστημα εποπτείας.  Με το νέο σύστημα εποπτείας των αποφάσεων των συλλογικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, ο νόμος επαναφέρει ένα συγκεντρωτικό σύστημα. Η Αυτοτελής Υπηρεσία ΟΤΑ που ιδρύεται  υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών.  Πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθεί ότι ο θεσμός δεν έχει τύχει εφαρμογής τρία και πλέον χρόνια μετά την ισχύ του ν.3852/2010.  Η εποπτεία εξακολουθεί να ασκείται στην πλειοψηφία, από το Γενικό Γραμματέα της αποκεντρωμένης διοίκησης, γεγονός το οποίο δημιουργεί ερωτηματικά για την ακολουθούμενη πρακτική της διοίκησης.

 

Συμπερασματικά

 

Η διοίκηση υποθέσεων δημόσιου χαρακτήρα σε τοπικό επίπεδο και τα γεωγραφικά όρια επί των οποίων ασκούνται οι τοπικού χαρακτήρα αρμοδιότητες,  έχει απασχολήσει το ελληνικό διοικητικό σύστημα από τις πρώτες δεκαετίες ίδρυσης του νέου ελληνικού κράτους.

Ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει τη διοίκηση των γενικών υποθέσεων στο κράτος και των τοπικών υποθέσεων στη τοπική αυτοδιοίκηση. Ωστόσο πρέπει να ληφθεί υπόψη, ότι τόσο το «κράτος», όσο και η τοπική αυτοδιοίκηση, αποτελούν θεσμούς εξουσίας: Η διοίκηση είναι άμεσα εκλεγμένη με μυστική και καθολική ψηφοφορία, προερχόμενη από τους διοικούμενους της αντίστοιχης γεωγραφικής περιφέρειας. Συνεπώς η εξουσία της τοπικής αυτοδιοίκησης θεμελιώνεται στη λαϊκή κυριαρχία, αντίστοιχα με τη θεμελίωση της εξουσίας του κράτους. Οι υποθέσεις που ασκούν είναι δημόσιου χαρακτήρα και απευθύνονται στους πολίτες την ευθύνη διοίκησης της οποίας έχουν το κράτος και η τοπική αυτοδιοίκηση αντίστοιχα, η εξουσία δε, ασκείται σε συγκεκριμένα γεωγραφικά όρια.

Η ίδρυση οποιωνδήποτε  βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν είναι ζήτημα περιορισμένης ή διευρυμένης γεωγραφικής έκτασης. Πρωτίστως πρέπει να αντανακλά τη βούληση του νομοθέτη να αναγνωρίσει αποφασιστικές αρμοδιότητες στη τοπική αυτοδιοίκηση, ζήτημα άλλωστε το οποίο προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα. Ωστόσο προκειμένου η τοπική αυτοδιοίκηση να εκπληρώσει την αποστολή της, είναι αναγκαίο να της παραχωρηθούν από το νομοθέτη και οι αναγκαίες δομές, πόροι και «θεσμικά εργαλεία».

Στη μεταρρύθμιση του 2010, ο νομοθέτης εμμένει στην λεπτομερή ρύθμιση των τοπικών υποθέσεων, παρά τη συνταγματική διάταξη για την αναγνώριση του τεκμηρίου αρμοδιότητας υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης και δημιουργεί με την επιλογή αυτή, αλλεπάλληλες τροποποιήσεις στο πλαίσιο αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Οι νέοι θεσμοί συμμετοχής των πολιτών και δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης, είχαν μικρή ανταπόκριση από τη τοπική αυτοδιοίκηση. Οι νέοι θεσμοί, οποτεδήποτε και αν θεσπίζονται απαιτούν τη στήριξη της πολιτείας. Στην χρονική περίοδο κατά την οποία θεσμοθετήθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη, αντικειμενικές συνθήκες, όχι μόνο δεν επέτρεψαν στη πολιτεία να παρέχει τα θεσμικά εργαλεία για την επιτυχή εφαρμογή των θεσμών, τουναντίον επικρατούν τέτοιου βαθμού προϋποθέσεις, ώστε αντί της ενίσχυσης των αυτοδιοικητικών θεσμών, η τοπική αυτοδιοίκηση να «αποψιλώνεται» από μέσα και ανθρώπινο δυναμικό, ώστε με την πρωτοβουλία της πολιτείας, να διαφαίνεται ένας προβληματισμός για την δυνατότητα εκπλήρωσης του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης ως θεσμού εξουσίας. Ο περιορισμός των αναπτυξιακών θεσμών στη τοπική αυτοδιοίκηση και η παρέμβαση στην αναδιοργάνωση της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης, δεν επιτρέπουν στη τοπική αυτοδιοίκηση την άσκηση πολιτικών για την προώθηση των οικονομικών, πολιτισμικών, πολιτιστικών και κοινωνικών ενδιαφερόντων των πολιτών και την προώθηση των πρωτοβουλιών για την αξιοποίηση των πόρων σε τοπικό επίπεδο.

Η διοικητική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν διασφαλίζεται και στην τελευταία μεταρρύθμιση, η θέσπιση δε νέου οργάνου διοικητικής εποπτείας δεν έτυχε εφαρμογής, παρά την παρέλευση τριών και πλέον ετών από την ισχύ του νέου νόμου. Η διοικητική εποπτεία, με τις μορφές που εφαρμόζεται από όργανα της κεντρικής διοίκησης, εκτός από τους πρακτικούς κινδύνους γραφειοκρατικοποίησης των διαδικασιών και αδρανοποίησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, οδηγεί σε ασφυκτικό πλαίσιο επιτήρησής της από την κεντρική διοίκηση, η οποία αναιρεί επί της ουσίας, έστω και αν θεωρηθεί νομότυπη διαδικασία, την αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η σημασία της διασφάλισης αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση δεν περιορίζεται σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, αλλά γίνεται σημαντική για την αναδιάρθρωση και ποιοτική ανέλιξη της δημοκρατίας γενικότερα.

 

Υποσημειώσεις


[1]   Ν. 3852/2010, Ε.τ.Κ τ. Α΄   87 /2010.

[2] Σχετικώς με τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, σημειώνονται οι ακόλουθες μεταρρυθμίσεις: Μετά την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους, με το δημοτικό νόμο του 1833,  οι δήμοι αποτελούν οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίοι διοικούν και διαχειρίζονται τις τοπικές υποθέσεις, τις οποίες διέκρινε σε αποκλειστικές και συντρέχουσες. Το 1912 με το ν.ΔΝΖ΄/1912, επέρχεται η πρώτη διοικητική μεταρρύθμιση στη τοπική αυτοδιοίκηση και προβλέπονται πλην των δήμων  και οι κοινότητες ως πρώτη βαθμίδα τοπικής αυτοδιοίκησης, για την ευχερέστερη δε διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, προβλέπεται η δημιουργία διακριτών νομικών προσώπων, των συνδέσμων δήμων και κοινοτήτων. Το καθεστώς αυτό παρέμεινε μέχρι και το 1997, οπότε με το ν. 2459/1997, προβλέπεται αναγκαστική συνένωση ΟΤΑ πρώτου βαθμού. Το 1994, με το ν.2218/1994, ιδρύθηκε ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης σε επίπεδο νομαρχίας, ως αποκεντρωμένο δε κρατικό όργανο δημιουργείται με το ν.2503/1997, η Περιφέρεια της οποίας προΐσταται ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας διορισμένος από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών.

[3] Ν. 2539/1997, Ε.τ.Κ  τ. Α΄  244 /1997

[4] Ν. 2218/1994, Ε.τ.Κ τ. Α΄  90  /1994

[5] Ν.3840/2010

[6] Τροποποίηση του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, Αστικός Ευρωπαϊκός Χάρτης

[7]  Άρθρα 31 και 137 του ν. 3852/2010

[8] Ενδεικτικά αναφέρονται: Στρατηγού Μακρυγιάννη Απομνημονεύματα, Απάνθισμα Μελετημάτων Γ. Θεοτοκά, Γιάννη Κορδάτου, Σπύρου βασιλείου, Γ. Σεφέρη,εισ. Γ. Βλαχογιάννη, Αθήνα , εκδόσεις Μπάϋρον, Χ.Κλειώση(1977), Ιστορία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Αθήνα, Ν-Κ Χλέπα(2005), Ο Δήμαρχος, Αθήνα.

[9] Ήδη ο ν. 3852/2010, ως προς το άρθρο των αρμοδιοτήτων της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, έχει τροποποιηθεί μέχρι σήμερα με τους ακόλουθους νόμους:  ν. 3870/2010, Ε.τ.Κ., Α΄138 ,  ν. 3879/2010, Ε.τ.Κ., Α΄163, 3889/2010, Ε.τ.Κ., Α΄182, ν.3979/2011, Ε.τ.Κ., Α΄138, ν. 3996/2011, Ε.τ.Κ. Α΄170, ν. 4001/2011, Ε.τ.Κ. Α΄179, ν. 4042/2012, Ε.τ.Κ. Α΄24, ν. 4052/2012, Ε.τ.Κ. Α΄41, ν. 4061/2012, Ε.τ.Κ., Α΄66, ν. 4070/2012, Ε.τ.Κ., Α΄80, ν.4071/2012, Ε.τ.Κ., Α΄85, ν. 4075/2012, Ε.τ.Κ Α΄89, ν. 4089/2012, Ε.τ.Κ Α΄ 206, ν.4128/2013, Ε.τ.Κ Α΄51, ν.4111/2013, Ε.τ.Κ. Α΄18, ν.4144/2013, Ε.τ.Κ. Α΄88, ν.4150/2013, Ε.τ.Κ Α΄102.

[10] Άρθρο 3παρ. 2 ν. 3852/2010

[11] Σημειώνεται ότι αντίστοιχη διάταξη περιλαμβάνει και ο ν. 3463/2006 για τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης.

[12] Η αναγκαιότητα συμμετοχής και των τοπικών αρχών για την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, αναγνωρίζεται και από την Επιτροπή των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών. Συγκεκριμένα κατά την παρουσίαση των αρχών του ευρωπαϊκού αστικού χάρτη ΙΙ στη σύνοδο της Επιτροπής το Μάιο του 2008, η επιτροπή αναφέρεται στη τρίτη  αρχή του χάρτη τοπικής αυτονομίας για την ενεργό συμμετοχή των πολιτών, οι οποίοι λαμβάνουν μέρος στη συζήτηση των τοπικών υποθέσεων και τη λήψη αποφάσεων με τη μορφή του δημόσιου διαλόγου, ώστε να εκφράζεται η άποψή τους για το «αστικό πολιτικό έργο», πρότεινε δε στις τοπικές και περιφερειακές αρχές, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, οι αποφάσεις των οργάνων «να διακατέχονται από ένα αίσθημα χωρικής δικαιοσύνης».

[13] Η αξιοποίηση των παραγωγικών πόρων δεν ευνοείται από ένα καθεστώς το οποίο διοικείται με κανόνες δημοσίου δικαίου, αλλά απαιτεί ευελιξία και εφαρμογή κανόνων της αγοράς. Η εφαρμογή κανόνων της αγοράς δεν ταυτίζεται με τον κερδοσκοπικό χαρακτήρα των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα, αλλά έχει την έννοια της εφαρμογής των αντίστοιχων κανόνων, προκειμένου η διαχείριση να είναι πλέον ευέλικτη. Η δημιουργία εσόδων, αποτελεί δείγμα ορθής διαχείρισης, αξιοποιούνται δε, για την περαιτέρω εκτέλεση έργων κοινωφελούς χαρακτήρα στα όρια του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης που έχει ιδρύσει την αντίστοιχη επιχείρηση.

[14] Η κατάργηση της διάκρισης αποκλειστικών και συντρεχουσών αρμοδιοτήτων προβλέπεται με τις διατάξεις  ν.2218/1994, οπότε η τοπική αυτοδιοίκηση είχε τη δυνατότητα να ασκεί αρμοδιότητες του τομέα κοινωνικών υπηρεσιών, παιδείας, πολιτισμού, χωρίς την έγκριση της κεντρικής διοίκησης, στις οποίες μέχρι τότε είχε τη δυνατότητα να δραστηριοποιηθεί με την έγκριση της κεντρικής διοίκησης.

[15] Οι αναπτυξιακές εταιρίες προβλέπονται με τη διάταξη του άρθρου 252 παρ. 3βτου ν.3463/2006.

[16] Οι κοινωφελείς επιχειρήσεις προβλέπονται πρώτη φορά με το ν.3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων». Με τη διάταξη 269 ο νόμος προέβλεψε τη μετατροπή αμιγών επιχειρήσεων, οι οποίες είχαν ιδρυθεί κατά τις διατάξεις του π.δ 410/1995 «Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας», σε κοινωφελείς επιχειρήσεις και απαγόρευσε να περιλαμβάνουν στο σκοπό τους εμπορικές δραστηριότητες. Ο ν. 3463/2006 προέβλεπε για την εμπορική δραστηριότητα μόνο την ίδρυση ανωνύμων εταιρειών με την πλειοψηφία της τοπικής αυτοδιοίκησης.

[17] Ο θεσμός, πάντως του δημοτικού ή περιφερειακού διαμεσολαβητή δεν βρήκε ανταπόκριση από τις τοπικές Αρχές. Τόσο οι δήμοι, όσο και οι περιφέρειες δεν εφάρμοσαν το θεσμό. Τούτο μπορεί να ερμηνευτεί και ως μια επιφύλαξη των αιρετών απέναντι σε ένα νέο θεσμό. Ωστόσο, εάν ένας θεσμός δεν δοκιμαστεί δεν μπορεί και να γίνει φανερή η επιτυχία ή αποτυχία του, ή ακόμη και οι πιθανότητες βελτίωσής του σε περίπτωση που παρατηρούνται ηθελημένα ή αθέλητα κενά του νομοθέτη.

[18] Έλεγχο στην τοπική αυτοδιοίκηση ασκούν αναλόγως των αρμοδιοτήτων τους, πλην των δικαστηρίων και οι λοιποί ελεγκτικοί μηχανισμοί όπως: Το Ελεγκτικό Συνέδριο, Ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος, το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού. Σύμφωνα, επίσης, με τη διάταξη του άρθρου 185 του νόμου για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», 3852/2010, κάθε χρόνο σε ειδική συνεδρίαση του περιφερειακού συμβουλίου γίνεται ο απολογισμός πεπραγμένων της περιφερειακής αρχής σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του ετήσιου προγράμματος δράσης, την οικονομική κατάσταση και τη διοίκηση της περιφέρειας.

[19] Σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση «τοπική αυτοδιοίκηση που δεν διαθέτει το απαραίτητο μέγεθος ή στερείται τους αναγκαίους για την εκπλήρωση της αποστολής τους πόρους ανθρώπινους και οικονομικούς, τείνει να εκφυλιστεί σε φορέα με συμβολικό ή διεκδικητικό χαρακτήρα».

[20] Στην εισηγητική έκθεση γίνεται αναφορά σε  διοικητικά συστήματα ευρωπαϊκών χωρών, προκειμένου να τεκμηριωθεί η αναγκαιότητα «περιφερειακής αυτοδιοίκησης». Ως προς τη κατανομή των εσόδων βάσει της ευθύνης της διοίκησης υποθέσεων δημόσιου χαρακτήρα, που προβλέπεται σε κράτη της Ευρώπης δεν γίνεται αναφορά.

[21]    Να σημειωθεί, ότι έλεγχος στη τοπική αυτοδιοίκηση ασκείται, πλην των δικαστηρίων, και από: Το Ελεγκτικό Συνέδριο, τον Συνήγορο του Πολίτη, τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος, το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού. Σύμφωνα, επίσης, με τη διάταξη του άρθρου 185 του νόμου για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», 3852/2010, κάθε χρόνο σε ειδική συνεδρίαση του περιφερειακού συμβουλίου γίνεται ο απολογισμός πεπραγμένων της περιφερειακής αρχής σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του ετήσιου προγράμματος δράσης, την οικονομική κατάσταση και τη διοίκηση της περιφέρειας.

 

Αθανασία Β. Τριανταφυλλοπούλου

Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Αναπτυξιακών Θεσμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης του ΤΕΙ Πελοποννήσου – Δικηγόρος.

 

Διαβάστε ακόμη:

Read Full Post »

Δημήτρης Π. ΣωτηρόπουλοςΠαγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες. © Δημήτρης Π. Σωτηρόπουλος, Aναπληρωτής Καθηγητής Σύγχρονης Πολιτικής Ιστορίας του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου, Διευθυντής του Διιδρυματικού ΠΜΣ ΤΕΙ και Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου, Γραμματέας Σύνταξης της Νέας Εστίας.


 

«Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες»

 Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

 

Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη, μετά την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις», δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση του Δημήτρη Π. Σωτηρόπουλου, «Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες», και θα ακολουθήσει η εισήγηση της  Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου. Στις εισηγήσεις παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.

 

 «Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες»

 

Έννοιες και μέθοδος

 

Σκοπός του άρθρου είναι να πραγματευτεί με έναν πιο στοχαστικό κι ελεύθερο τρόπο, τα διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης της τυπικής (κρατικής) ή άτυπης (μη κρατικής ή διακρατικής ή ενωσιακής) εξουσίας εντός των οποίων παράγονται και λαμβάνονται σήμερα οι αποφάσεις, στο δυτικό κόσμο και όχι μόνο:

α) Σε ό,τι αφορά το επίπεδο του εθνικού κράτους, αυτό αποτελεί το πιο παραδοσιακό και πιο συμπαγές πλαίσιο παραγωγής δημόσιας πολιτικής (είναι και το μόνο από τα υπόλοιπα με πραγματική «κρατική κυριαρχία»), γεγονός, που σημαίνει ότι η αναμφισβήτητη συσσωρευμένη εμπειρία που ενυπάρχει σε αυτό, ιδίως μέσα από τους ισχυρούς κι επί αιώνες διαμορφωμένους γραφειοκρατικούς μηχανισμούς τής δημόσιας διοίκησης, τού προσφέρει μεγάλο συγκριτικό πλεονέκτημα προκειμένου να παράγει αποφάσεις ικανές να αντιμετωπίσουν τα πολύπλοκα ζητήματα της νέας εποχής. Αυτός ο βαρύνων παραδοσιακός του ρόλος θέτει, ωστόσο, και σαφείς  περιορισμούς καθώς δεν είναι πάντα ούτε επαρκώς προετοιμασμένος ούτε και πρόθυμος (οι εθνικισμοί είναι διαρκώς παρόντες, με τη μία ή την άλλη μορφή) να ανταποκριθεί στα κελεύσματα της μετα-νεωτερικότητας και της παγκοσμιοποίησης.

β) ακολούθως, σε ό,τι αφορά το ευρωπαϊκό επίπεδο, αυτό αποτελεί το νέο κρίσιμο ρυθμιστικό πλαίσιο παραγωγής δημόσιας πολιτικής για τα κράτη μέλη της Ε.Ε. και ακόμη περισσότερο της Ευρωζώνης. Πρόκειται επί της ουσίας (και με έναν παράδοξο τρόπο) ταυτόχρονα για ένα «τοπικό/εθνικό» πλαίσιο (η Ευρωπαϊκή Ένωση θα ήθελε par principe να είναι ένα «κράτος» μέσα στο παγκόσμιο σύστημα) αλλά το οποίο λόγω του προαναφερθέντος ειδικού βάρους τού εθνοκρατικού επιπέδου, δυσκολεύεται να αναδειχτεί κι επισήμως σε ένα ενιαίο κράτος με ενιαία (και όχι συλλογική) πολιτική και οικονομική διακυβέρνηση και σύστοιχους θεσμούς. Αυτή η εγγενής αντίφαση είναι που καθορίζει το εντελώς πρωτότυπο αλλά και συχνά αδύναμο πλαίσιο εντός του οποίου διαμορφώνονται οι αποφάσεις και οργανώνονται οι πολιτικές, ενώ συνιστά και την ιδιαίτερη φυσιογνωμία του μοντέλου «κράτους» (που μένει διαρκώς να ορίζεται ο βαθμός και το εύρος κυριαρχίας του) και της διακυβέρνησης από τα οποία κανοναρχείται.

γ) τέλος, σε ό,τι αφορά το παγκόσμιο επίπεδο, εκεί ένα πλήθος διεθνών οργανισμών, ομάδων κρατών (π.χ. G7, G10, G20), ισχυρών μη κυβερνητικών οργανώσεων,  κολοσσιαίων οικονομικών συμφερόντων με μεγάλη ελευθερία κινήσεων στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης (π.χ. κολοσσιαία funds), πολυεθνικών ΜΜΕ ή και μεμονωμένων προσώπων με παγκόσμια επιρροή (π.χ. μεγάλοι επενδυτές) συνθέτουν ένα εντελώς πολύπλοκο πλαίσιο παραγωγής αποφάσεων ή άσκησης επιρροής στα κέντρα αποφάσεων άλλοτε πολύτιμο για την υπέρβαση των τοπικών και εθνοκρατικών εμποδίων άλλοτε όμως άναρχο και χωρίς κανόνες – συνεπώς απρόβλεπτο και γεμάτο κινδύνους για τα κατά τόπους συμφέροντα, ιδίως των πιο αδύναμων. Ωστόσο, παρά τις σχετικές ουσιώδεις εννοιολογικές δυσκολίες που συνοδεύουν την έννοια, είναι δυνατή και απαραίτητη η περαιτέρω (διεπιστημονική) εννοιολογική επεξεργασία του προτύπου διακυβέρνησης που έχει εγκαθιδρυθεί στο παγκόσμιο επίπεδο, και των νέων παραμέτρων που εισάγει αυτό το πρότυπο σε αυτές καθαυτές τις πρακτικές διακυβέρνησης. Σε κάθε περίπτωση, πρόκειται για ένα, σε μεγάλο βαθμό, καινοφανές πλαίσιο, στο μέτρο που οι αποφάσεις του και οι συνέπειές του διαπερνούν συχνά με πολύ μεγάλη ταχύτητα το εθνικό και το τοπικό επίπεδο, επηρεάζοντας καθοριστικά τις επιλογές των κατά τόπους κυβερνώντων και κυβερνώμενων. Αποτελεί αναμφισβήτητα μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις της μετα-νεωτερικής δημόσιας διοίκησης (ενωσιακής, εθνικής, τοπικής) και του πολιτικού της πλαισίου να αντιμετωπίσουν τα εντελώς νέα ζητήματα που προκύπτουν από τις συνέπειες της «δεύτερης» παγκοσμιοποίησης (μετά την πρώτη, στα τέλη του 19ου αιώνα) που γνωρίζει ο σύγχρονος κόσμος (η πλημμελής έννοια της παγκοσμιοποίησης απαιτεί και η ίδια περαιτέρω εκλέπτυνση, προκειμένου να μας βοηθήσει να συλλάβουμε τις σύνθετες πραγματικότητες που την διαμορφώνουν).

Παρότι ο χώρος δεν επαρκεί εδώ για κάτι τέτοιο, θα  μπορούσε να πει κανείς ότι ως οδοδείκτη δύο από τα βασικά μεθοδολογικά προαπαιτούμενα μιας τέτοιας ανάλυσης θα ήταν: πρώτον να μελετηθούν τα σημεία συνάντησης και τομής των τριών αυτών επιπέδων και να επιχειρηθεί μια διερεύνηση των συνεπειών αυτής της σύμπλεξης στη λειτουργία τού καθενός από τούτα τα επίπεδα, ξεχωριστά. Ταυτόχρονα, δέον είναι να αποκαλυφθούν οι εσωτερικές αντιφάσεις τους και να καταδειχτεί η σημασία της ετερογονίας των σκοπών (τα κέρδη σε ένα επίπεδο μπορεί να δημιουργούν ακούσιες απώλειες σε ένα άλλο κλπ), στη συγκεκριμένη ιστορική συγκυρία. Kαι δεύτερον, κρίνεται ως απολύτως απαραίτητη η ανάδειξη του ειδικού βάρους της ιστορικής κληρονομιάς που φέρει το καθένα από αυτά, ιδίως μέσα από τη «βαριά» ιστορία τού 20ού αιώνα, προκειμένου να αναδειχτούν και τα όρια των προοπτικών τους στο ορατό μέλλον.

Είναι, τέλος, ιδιαιτέρως σημαντικό να αναλυθεί επισταμένως ο ρόλος του σημερινού ρευστού πολιτικού, οικονομικού, κοινωνικού και πολιτισμικού πλαισίου που προσδιορίζει με πολλαπλούς τρόπους τη διαμόρφωση των αποφάσεων σε πολιτικό και διοικητικό επίπεδο, και την εν γένει λειτουργία των τεσσάρων αυτών επιπέδων. Για το λόγο αυτό, χρήσιμο είναι η όλη συζήτηση να ιδωθεί μέσα από το εννοιολογικό πρίσμα της «διαρκούς κρίσης του παγκόσμιου κοσμοσυστήματος» (I. Wallerstein) το οποίο θέτει ειδικούς περιορισμούς αλλά και νέες δυνατότητες στον τρόπο λειτουργίας και εξέλιξης των τοπικών και εθνικών κοινωνιών αλλά και των πολιτικών και διοικητικών ελίτ σε ευρωπαϊκό και παγκόσμιο επίπεδο. Πολύ συνοπτικά, αναφερόμαστε εδώ σε ένα κοσμοσύστημα, δηλαδή σε μια οργάνωση του παγκόσμιου καπιταλισμού και των συναφών του πολιτικών και κοινωνικών σχέσεων, το οποίο βρίσκεται ήδη από τη δεκαετία του ’70 σε κρίση, και όπως φαίνεται θα αργήσει, για διάφορους λόγους, να ξαναβρεί, αν βρει ποτέ, ένα σημείο ισορροπίας ανάλογο με εκείνο που κατάφερε να επινοήσει την πρώτη μεταπολεμική «χρυσή» τριακονταετία της ανάπτυξης και του κράτους πρόνοιας, στο δυτικό κόσμο.

 

Τα τρία βασικά διακυβεύματα στο τοπικό επίπεδο

 

Σε κάθε περίπτωση, όμως, αποδέκτες όλων των διαδικασιών είναι πάντα οι τοπικές κοινωνίες. Αυτές με ποιους όρους και με ποια «όπλα» παίρνουν μέρος σε αυτή την περίπλοκη διαδικασία; Θεωρητικά, σε ό,τι αφορά το τοπικό επίπεδο, τα διάφορα συστήματα τοπικής αυτοδιοίκησης διεθνώς και οι τοπικές κοινωνίες καλούνται εκ του ρόλου τους (συχνά, συνταγματικά κατοχυρωμένος) να πραγματώσουν, στον πιο πρωταρχικό και κρίσιμο βαθμό, την έννοια του συμμετοχικού πολίτη και μιας συμμετοχικής δημοκρατίας αλλά και να οργανώσουν έναν πιο αποτελεσματικό τύπο διοίκησης που θα μπορεί να επεξεργάζεται και να εφαρμόζει δημόσιες πολιτικές για μια ποικιλία όλο και πιο σύνθετων σκοπών αναφορικά με τη βιώσιμη ανάπτυξη, την κοινωνική πολιτική, τη διαχείριση των απορριμμάτων κ.ά. Σημειωτέον, η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί ένα από τα πιο προκλητικά και λιγότερο (σε σχέση τουλάχιστον με τα άλλα τρία) μελετημένα θέματα, παρότι στο πεδίο της διανοίγονται πολύ μεγάλες δυνατότητες παρέμβασης στα μεγάλα ζητήματα της εποχής.

Ι) Συμμετοχική Δημοκρατία

Νομίζω τρία είναι τα κρίσιμα διακυβεύματα της συγκυρίας αυτής όσον αφορά την τοπική αυτοδιοίκηση: πρώτον, η εμβάθυνση και εμπέδωση της δημοκρατίας, και νομίζω ότι είναι ο κατεξοχήν θεσμός που θα μπορούσε με ποικίλες δράσεις και με την υιοθέτηση διαφόρων πρακτικών που προβλέπονται ήδη από το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, να συμβάλλει καθοριστικά σε αυτή την πρόκληση. Η συγκυρία ενδείκνυται καθότι η φιλελεύθερη κοινοβουλευτική Δημοκρατία όπως την ξέραμε μεταπολεμικά αμφισβητείται όλο και εντονότερα εξαιτίας της μετατροπής της (τουλάχιστον στην ελληνική μεταπολιτευτική της εκδοχή) σε κομματοκρατία – εννοώντας εδώ την παντοκρατορία κομμάτων-καρτέλ και την κυριαρχία «εξορυκτικών» ελίτ που τείνουν να υποτάσσουν το δημόσιο συμφέρον στο ιδιωτικό τους [1]. Δεν αναφέρομαι εδώ στη μετατροπή του σημερινού μοντέλου της Δημοκρατίας μας σε δημοψηφισματικού ή άμεσου χαρακτήρα, όπως υποστηρίζουν αρκετοί το τελευταίο διάστημα. Αντιθέτως αναφέρομαι σε πρακτικές που θα μπορούσαν να αναπτυχθούν σε τοπικό επίπεδο από τις δημοτικές Αρχές με σκοπό την ενίσχυση της πολιτικής συμμετοχής, και την ανανέωση του ενδιαφέροντος των πολιτών για τις δημόσιες υποθέσεις με πιο ενεργητικό τρόπο. Ένα πρακτικό παράδειγμα, μόνο: μια ιδέα θα ήταν η ανάπτυξη μιας πατέντας καθημερινών δημόσιων δημοσκοπήσεων, με αυτόματα μηχανήματα διασπαρμένα σε κεντρικά σημεία της πόλης, τα οποία θα σφυγμομετρούν κάθε μέρα την τοπική κοινή γνώμη σε σχέση με συνεχώς ανανεούμενα ερωτήματα που θα τίθενται υπόψη των δημοτών. Θα πρόκειται, με άλλα λόγια, για μια ηλεκτρονική κάλπη που θα ωθεί τους πολίτες να εκφράζουν την άποψή τους ει δυνατόν κάθε μέρα, πηγαίνοντας στις δουλειές τους ή την ώρα της βόλτας τους, και να αισθάνονται πιο ενεργοί πολίτες, χωρίς να χρειάζεται να περιμένουν μια φορά κάθε τέσσερα χρόνια να ψηφίσουν κάποιους υποψήφιους τους οποίους δεν θα μπορούν να επηρεάζουν ή να ελέγχουν με κανένα τρόπο στο μεσοδιάστημα.

II) Διοικητική αποτελεσματικότητα

Ένα δεύτερο κρίσιμο σημείο είναι η βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών στους πολίτες οι οποίοι έχουν χάσει την εμπιστοσύνη τους στο κεντρικό κράτος. Ένα από τα προαπαιτούμενα γι’ αυτό είναι η καλύτερη στελέχωση των υπηρεσιών των δήμων και των περιφερειών – όταν βεβαίως το επιτρέψουν οι συνθήκες στο μέλλον. Κι εδώ καθοριστικός μπορεί να είναι ο ρόλος των ΑΕΙ, ιδίως τμημάτων με εξειδίκευση σε αυτό τον τομέα. Μου προξενούσε πάντοτε εντύπωση πως γίνεται οι τοπικές εξουσίες να μην έχουν στις περισσότερες των περιπτώσεων σαφή και ξεκάθαρη γνώση και εικόνα για το κοινωνικό προφίλ των δημοτών τους, για τους τοπικούς πληθυσμούς που διοικούν. Πώς γίνεται οι διοικούντες να μην γνωρίζουν τους «υπηκόους» τους [2]; Νομίζω ότι αυτή η εξειδικευμένη γνώση είναι εκ των ουκ άνευ προκειμένου να έχεις στοχευμένες δράσεις στους δήμους, και καθίσταται ακόμη πιο αναγκαίο όταν υπάρχει σπάνη χρηματικών πόρων, όπως σήμερα. Τα λίγα χρήματα που έχεις πρέπει να ξέρεις που θα πιάσουν περισσότερο τόπο, πως θα αξιοποιηθούν καλύτερα σε μια παρέμβαση του δήμου ή της περιφέρειας. Σε κολοσσιαίους μητροπολιτικούς δήμους όπως της Νέας Υόρκης, για παράδειγμα, η καινούργια τάση είναι να προσπαθούν να εκμεταλλευτούν, με βάση πολύπλοκες παραμέτρους, τα λεγόμενα μεγάλα δεδομένα (big data), δηλαδή τη συνδυαστική χρήση διαφορετικού είδους και κατηγορίας ποσοτικών και ποιοτικών δεδομένων τα οποία μέσα από τις πιθανές συσχετίσεις τους μπορούν να παράσχουν σύνθετες πληροφορίες και πρωτότυπες λύσεις για μια σειρά από προβλήματα της πόλης και των κατοίκων της [3]. Ταυτόχρονα, η διογκούμενη τάση της μεγάλης συγκέντρωσης πληθυσμού στα αστικά κέντρα, παγκοσμίως, γεγονός που έχει καταστήσει ορισμένες εξ αυτών ίδιου μεγέθους με ένα μεσαίο κράτος, έχει ωθήσει τις κατά τόπους διοικήσεις στην ανάπτυξη ανεξάρτητης εξωτερικής πολιτικής με σκοπό π.χ. την προσέλκυση επενδύσεων ή  τη σύνδεση της «μέγα-πόλης» τους σε διάφορα παγκόσμια δίκτυα, λειτουργώντας έτσι παράλληλα ή και ανταγωνιστικά με την κεντρική διοίκηση του εκάστοτε εθνικού κράτους. Για όλα αυτά απαιτούνται, προφανώς, διακριτές διοικητικές δομές και ειδικές γνώσεις άρα και πολύ εξειδικευμένο και καλά εκπαιδευμένο προσωπικό. Ωστόσο, τα οφέλη που μπορεί να προκύψουν από τέτοιες επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο – και υπάρχει πολύ τέτοιο κεφάλαιο αναξιοποίητο στην Ελλάδα – είναι εντυπωσιακά. Οι πλατείες, τα πάρκα και άλλες τέτοιες βασικές επενδύσεις υποδομών είναι φυσικά απαραίτητες, ωστόσο εκείνο που λείπει στην Ελλάδα και ιδίως στη δημόσια διοίκησή της είναι η πίστη στο ανθρώπινο κεφάλαιο και στην επινοητικότητά του. Το υψηλού επιπέδου προσωπικό, μόνιμο ή μετακλητό που εδώ και χρόνια σχολάζει, για διαφόρους λόγους, και η άνοδος του επιπέδου του ίδιου του πολιτικού προσωπικού είναι εντελώς απαραίτητα προκειμένου οι θεσμοί της τοπικής αυτοδιοίκησης να μπορέσουν να συνομιλήσουν και να επωφεληθούν από τις ευκαιρίες που παρέχει ο παγκοσμιοποιημένος μας κόσμος, και οι διεθνείς θεσμοί του, στο ενωσιακό επίπεδο φυσικά, αλλά όχι μόνο. Ο σύγχρονος κόσμος είναι πρωτίστως ένας κόσμος δικτύων, με άπειρες διακλαδώσεις εν δυνάμει [4]. Συγκροτούνται σε διάφορα επίπεδα, άτυπα κι επίσημα, και εκτείνονται από τα φυσικά πρόσωπα μέχρι την κοινωνία των πολιτών, τις επιχειρήσεις και τους ίδιους τους κρατικούς και τοπικούς θεσμούς. Η ένταξη στη δικτύωση αυτή αποτελεί και πρέπει να αποτελεί μία από βασικές προτεραιότητες ιδίως για χώρες και πληθυσμούς σαν της Ελλάδας που τοποθετούνται στη λεγόμενη ημι-περιφέρεια, όπως λέγαμε παλιά. Από αυτή την άποψη, η παγκοσμιοποίηση αποτελεί μια δυνητικά επωφελή διαδικασία ιδίως για χώρες και κοινωνίες με μικρότερες δυνατότητες, διότι τους επιτρέπει να συμμετάσχουν με πιο ισότιμους όρους στις ζυμώσεις τις σχετικές με τα σύγχρονα διακυβεύματα – διακυβεύματα που ενώ μπορεί να φαίνονται πλανητικής ή διεθνούς σημασίας, μπορεί να επηρεάζουν κι επηρεάζουν όντως τις τοπικές κοινωνίες. Συνεπώς, οι τοπικές εξουσίες και οι τοπικές κοινωνίες στην Ελλάδα πρέπει να μπορούν να ενταχτούν σε αυτές τις εθνικές και υπερεθνικές δικτυώσεις, και να αντλήσουν πιθανά οφέλη και καινούργιες εμπειρίες, ξεφεύγοντας από τις αγκυλώσεις και τους περιορισμούς του εθνοκρατικού επιπέδου. Από αυτή την άποψη, το «τοπικό» δεν είναι σήμερα αναγκαστικά περιοριστικό κι εσωστρεφές. Το πρόβλημα είναι πάντοτε ο τοπικισμός. Αλλά να έχουμε υπόψη μας ότι τελικά ο τοπικισμός (δηλαδή η αυτό-περιχαράκωση) οδηγεί σε μεγάλη εξάρτηση, κυρίως υλική, από το κεντρικό κράτος, ενώ η πραγματική χειραφέτηση των τοπικών κοινωνιών και εξουσιών μπορεί να γίνει ευκολότερη χάρη στην πλανητική δικτύωση. Σκέφτομαι εδώ το παράδειγμα των ομοσπονδιακών κρατιδίων της Ινδίας. Τα κρατίδια αυτά κρατούνταν επί δεκαετίες, μετά την ανεξαρτησία της χώρας, σε καθεστώς υπανάπτυξης, βαλτωμένα στους σεκταριστικούς ανταγωνισμούς των καστών κλπ. Κι όμως, σήμερα, αρκετά από αυτά αποτελούν το βασικό μοχλό ανάπτυξης της χώρας, η οποία την τελευταία διετία καταγράφει συνολικά πολύ χαμηλότερους ρυθμούς ανάπτυξης σε σχέση με τις άλλες μεγάλες αναδυόμενες οικονομίες. Ανεβάζουν δηλαδή το μέσο όρο της εθνικής οικονομίας που στην περιοχή της πρωτεύουσας, ας πούμε, πέφτει εξαιτίας της παγκόσμιας ύφεσης. Τι μεσολάβησε; Είναι κυρίως θέμα ποιότητας της πολιτικής ηγεσίας (νέοι ηγέτες εκτός του παραδοσιακού πολιτικού συστήματος) και της πολιτικής τους βούλησης να επενδύσουν στην ανάπτυξη προσελκύοντας οι ίδιοι επενδύσεις. Φυσικά, διαθέτουν και τις αυξημένες εξουσίες που τους δίνει το ομοσπονδιακό σύστημα για να το κάνουν αυτό, όμως το σημαντικό είναι ότι η τοπική πολιτική ηγεσία πήρε την απόφαση να κάνει άλμα προς τα εμπρός αφήνοντας πίσω το παρελθόν των τοπικιστικών ανταγωνισμών, ανοίγοντας παράθυρο στο μέλλον. Και αν μη τι άλλο, είναι καλύτερο να αποτύχει κανείς παλεύοντας να αλλάξει τη μοίρα του παρά βουλιάζοντας στην ακινησία. Και η Τ.Α διαθέτει μετά τον «Καποδίστρια» και τον «Καλλικράτη» ένα πιο ενισχυμένο θεσμικό πλαίσιο δράσης, αν και πρέπει ταυτόχρονα να αποκαταστήσει την αξιοπιστία της όσον αφορά την διοικητική αποτελεσματικότητα και τη διάφανεια.

ΙΙΙ) Ανάπτυξη (δικτύωση-επιχειρηματικότητα-ένταξη μεταναστών-περιβαλλοντική πολιτική)

Το τρίτο διακύβευμα είναι εκείνο που αφορά την ανάπτυξη, κι εδώ είναι πράγματι αναγκαία η συμπόρευση των τοπικών κοινωνιών με τον παγκοσμιοποιημένο πλανήτη.

Νομίζω ότι τέσσερις είναι κυρίως οι τομείς όπου οι τοπικές κοινωνίες και οι τοπικές εξουσίες συναντώνται με τα παγκόσμια διακυβεύματα: στον τομέα της τεχνολογίας και τεχνογνωσίας κάθε είδους, στην επιχειρηματικότητα, στο μεταναστευτικό και στα περιβαλλοντικά ζητήματα. Και τα τέσσερα αυτά έχουν διπλή όψη: μπορεί να είναι οχήματα ανάπτυξης και ευημερίας, μπορεί όμως να αποτελέσουν βαρίδια και παράγοντες υπανάπτυξης – εξαρτάται από το πώς θα τα χειριστούμε, εξ ου και είναι τόσο κρίσιμος ο ρόλος της τοπικής διακυβέρνησης και η ικανότητα και η ετοιμότητά της να ανταποκριθεί στις σύγχρονες προκλήσεις. Να τα δούμε, όμως, με τη σειρά.

Στον τομέα της τεχνολογίας, η συνάντηση είναι εκ των ουκ άνευ. Η τεχνολογία επηρεάζει άτομα και θεσμούς με τον ίδιο καταλυτικό τρόπο, και η διείσδυσή της στην καθημερινότητά μας είναι παραπάνω από πασίδηλη. Άλλωστε, αυτή είναι και η απαραίτητη προϋπόθεση για τη δικτύωση με τον «έξω κόσμο» για την οποία μιλήσαμε προηγουμένως. Ωστόσο, εκείνο που πρέπει κυρίως να απασχολήσει τις τοπικές κοινωνίες προκειμένου να μπορέσουν να ξεφύγουν από τα στενά τους όρια είναι η χρήση μοντέρνας τεχνογνωσίας σε κάθε είδος δραστηριότητά τους, ιδίως όμως σε ό,τι αφορά τη διοίκηση. Και πάλι εδώ οι δυνατότητες σε σχέση με το παρελθόν είναι απείρως περισσότερες. Οι τοπικές εξουσίες μπορούν πολύ πιο εύκολα να εντοπίσουν και να αξιοποιήσουν την τεχνογνωσία τής σύγχρονης διακυβέρνησης, με την απαραίτητη προϋπόθεση ότι διαθέτουν κατάλληλο προσωπικό και ειδικούς συνεργάτες οι οποίοι να είναι εξοικειωμένοι ή ειδικευμένοι σε αυτά τα ζητήματα. Τα καλά νέα είναι – το είπαμε και πριν- ότι υπάρχουν όλο και περισσότεροι τέτοιοι ειδικοί στην χώρα μας από ό,τι στο παρελθόν, όταν τέτοια ζητήματα ήταν κτήμα αποκλειστικά μιας ελίτ. Επίσης, τα διάφορα ΑΕΙ που λειτουργούν στις κατά τόπους περιοχές συχνά μπορούν να αποτελέσουν καλούς συμβούλους ή αρωγούς. Οι πρακτικές τού σύγχρονου μάνατζμεντ και η συσσωρευμένη γνώση πάνω στο ζήτημα, σε συνδυασμό με τις νέες τεχνολογίες στις οποίες η πρόσβαση είναι όλο και πιο εύκολη και φθηνή, δίνουν μεγάλες δυνατότητες για την εφαρμογή προωθημένων τεχνικών αναφορικά με τη διαχείριση ποικίλων τοπικών προβλημάτων. Δεν νομίζω ότι χρειάζονται πάντοτε εκατομμύρια ευρώ για την επίλυση του ενός ή του άλλου τοπικού ζητήματος, αντιθέτως πιστεύω ότι η γνώση και η επαφή και με την ξένη εμπειρία μπορεί να γλυτώσει τις τοπικές διοικήσεις από περιττά έξοδα, ιδίως σήμερα σε καιρούς τέτοιας ένδειας στα δημόσια ταμεία. Φυσικά, υπάρχουν και τα κακά νέα που έχουν να κάνουν με το γεγονός ότι το ποσοστό των οικιακών συνδέσεων στο Διαδίκτυο, στην Ελλάδα παραμένει στις τελευταίες θέσεις της Ε.Ε. (μόνο πάνω από Βουλγαρία και Ρουμανία) [5], κάτι που θέτει μεν αντικειμενικούς περιορισμούς στον παραπάνω συλλογισμό, από την άλλη όμως καθιστά την επένδυση αυτή ακόμη πιο επιτακτική.

Όσον αφορά το ζήτημα της επιχειρηματικότητας, οι τοπικές κοινωνίες επηρεάζονται άμεσα από την παγκοσμιοποίηση λόγω της μεγάλης ρευστότητας του παγκόσμιου εμπορίου και της διαρκούς γεωγραφικής μετεγκατάστασης των επενδυτών, του υψηλότατου ανταγωνισμού σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, της συχνής αλλαγής των καταναλωτικών συνηθειών και της συχνής απαξίωσης ολόκληρων κλάδων [6]. Αλλά κι εδώ, η υιοθέτηση και η εφαρμογή πολιτικών δημοσίων επενδύσεων που να αφορούν συνολικά μια περιφέρεια μπορούν να ενισχύσουν τη δυνατότητα των κατά τόπους επιχειρήσεων να προσαρμόζονται στη φοβερή σημερινή ρευστότητα των αγορών. Να επαναλάβω εδώ μόνο ότι η κρίση, όχι μόνο στην Ελλάδα αλλά στο καπιταλιστικό κοσμοσύστημα εν γένει, δεν φαίνεται να είναι κάτι άμεσα παροδικό, το οποίο θα έχουμε υπερβεί π.χ. σε μια 3ετία. Φαίνεται ότι αφορά πιο δομικούς μετασχηματισμούς του καπιταλισμού παγκοσμίως, και συνεπώς η μετάβαση αυτή θα κρατήσει αρκετά, ίσως και μια γενιά, σύμφωνα με αρκετές αναλύσεις [7]. Υπό αυτή την έννοια, καθίσταται ακόμη πιο σημαντική η εφαρμογή μιας συνολικής περιφερειακής στρατηγικής ως προς την οικονομική ανάπτυξη (κι εδώ μπορεί να είναι σημαντικός και ο ρόλος των ΑΕΙ χάρη στη γνώση τους και την ενδεχόμενη διεθνοποίησή τους), όπως και η ένταξη μιας περιφέρειας σε διεθνή εμπορικά δίκτυα, κάτι που εξηγήσαμε προηγουμένως.

Η παγκοσμιοποίηση σχετίζεται πάντως και με το μεταναστευτικό. Εδώ το πρόβλημα είναι μάλλον πιο σύνθετο ακόμη και από την υπέρβαση της ίδιας της οικονομικής κρίσης διότι εντέλει αφορά ανθρώπους και όχι αφηρημένα μεγέθη, και μάλιστα σε μεγάλους αριθμούς. Άρα και οι παρεμβάσεις σε υπερεθνικό ή τοπικό επίπεδο είναι πολύ πιο απρόβλεπτου αποτελέσματος. Έχουμε να κάνουμε κατά μία έννοια με ένα «φυσικό» φαινόμενο όπως είναι η μετακίνηση πληθυσμών από το ένα μέρος στο άλλο, που γίνεται πάντα, στα χιλιάδες χρόνια της ανθρώπινης ιστορίας, για δύο λόγους βασικά, είτε κατακτητικούς είτε για λόγους ανάγκης. Εδώ έχουμε τη δεύτερη περίπτωση, και πράγματι τη μεγαλύτερη πίεση τη δέχονται οι τοπικές κοινωνίες οι οποίες καλούνται ακριβώς να διαχειριστούν ένα κατεξοχήν αποτέλεσμα της παγκοσμιοποίησης, τη μετακίνηση πληθυσμών από το ένα μέρος στο άλλο, και τη μετεγκατάστασή τους σε τόπους με τους οποίους συχνά δεν έχουν καμία προηγούμενη σχέση [8]. Είναι άρα ξένοι από όλες τις απόψεις. Σε αυτή την περίπτωση, οι τοπικές κοινωνίες μπορούν να κάνουν το μειονέκτημά τους πλεονέκτημα. Δηλαδή, ενώ πράγματι για μια μικρή κοινωνία η είσοδος «ξένων» είναι πάντα μια μεγάλη αλλαγή για τα δεδομένα τής κατά κανόνα λιγότερο ανοικτής σε σχέση με μεγάλα αστικά κέντρα τοπικής κοινότητας, ωστόσο, ακριβώς λόγω των μικρών μεγεθών της, μια πόλη της περιφέρειας διαθέτει μεγαλύτερη ευελιξία στους τυπικούς και άτυπους μηχανισμούς ήπιας και ειρηνικής ενσωμάτωσης των μεταναστών στους κόλπους της. Και πάλι φυσικά εδώ είναι απολύτως αναγκαίο ιδίως για χώρες όπως η Ελλάδα που έγινε ξαφνικά από χώρα εξαγωγής εργατικού δυναμικού, χώρα εισαγωγής, να απευθυνθεί σε ειδικούς στα ζητήματα της μετανάστευσης. Πρέπει να αποδεχτούμε μια πραγματικότητα η οποία δεν πρόκειται να αλλάξει: αυτές οι εκατοντάδες χιλιάδες των μεταναστών [9] ήρθαν για να μείνουν εδώ, και δεν υπάρχει τρόπος να εκδιωχθούν. Οι σημερινές δημοκρατίες δεν πρέπει να ανέχονται την ξενοφοβία και δεν επιτρέπεται να σπέρνουν το ρατσισμό και τη μισαλλοδοξία, αντίκειται στην ίδια την ουσία τους και την ιδιοσυστασία τους. Το ελληνικό πολιτικό σύστημα αντέδρασε με καθυστέρηση στο φαινόμενο του ρατσιστικού κόμματος της Χρυσής Αυγής, αλλά πάντως αντέδρασε, και αυτό είναι σημάδι ότι έχει συνειδητοποιήσει το πρόβλημα. Δεν αρκεί βεβαίως η διάλυση ενός ρατσιστικού κόμματος για να εξαφανιστεί το πρόβλημα της ξενοφοβίας, μάλιστα σε μια ήπειρο, όπως η Ευρώπη, με μακρύ και ατιμωτικό παρελθόν στην καλλιέργεια των ρατσιστικών ιδεολογιών. Ας το συνειδητοποιήσουμε παρά ταύτα: οι οικονομικοί μετανάστες δεν μπορούν πλέον ούτε να γυρίσουν στην πατρίδα τους ούτε και να πάνε πουθενά αλλού, θα μείνουν εδώ και θα είναι συγκάτοικοί μας, όσο κι αν κάποιοι ενοχλούνται από την εξέλιξη αυτή. Και η εξαθλίωσή τους δεν είναι κακή μόνο για τους ίδιους είναι πάντα και για την κοινότητα που τους υποδέχεται. Συνεπώς, όσο ηπιότερα και ταχύτερα ενταχθούν αυτοί οι άνθρωποι στο βασικό Σώμα του πληθυσμού, τόσο λιγότερες θα είναι οι παρενέργειες από τη μετακίνησή τους σε τούτη εδώ την χώρα που είναι και γι’ αυτούς όσο άγνωστη είναι και η δική τους σε εμάς [10]. Κι εδώ, οι τοπικές Αρχές μπορούν να επιτελέσουν καίριας σημασίας έργο, μέσα από τα σχολεία (για να τους μάθουν τη γλώσσα), τις κοινωνικές υπηρεσίες (για να τους στηρίξουν στα βασικά), τις διοικητικές υπηρεσίες (για να τους καταγράψουν και να τους δώσουν υπόσταση πολίτη), μέσα από την κοινωνία των πολιτών και τις γειτονιές που θα έρθουν πιο κοντά και τους γνωρίσουν. Αυτά όλα γίνονται ευκολότερα, καλύτερα και βαθύτερα στις τοπικές κοινωνίες, και είναι βέβαιο ότι από αυτή την όσμωση θα βγουν κερδισμένες και οι ίδιες. Ξέρουμε πλέον πολύ καλά από την ιστορία ότι καμία χώρα δεν έχασε μακροπρόθεσμα από τους μετανάστες [11] (και κατά μια έννοια είμαστε όλοι μετανάστες αφού από κάπου ήρθαν οι γονείς μας και οι δικοί τους γονείς και πάει λέγοντας), με μια βασική προϋπόθεση: ότι τους πολίτες και τον εθνικό πληθυσμό θα τους συνέχει ο νόμος και οι θεσμοί της πολιτείας, και όχι το χρώμα τους ή οι πολιτισμικές τους συνήθειες.

Και τέλος, το μείζον ζήτημα του περιβάλλοντος, μια υπόθεση που όσο την επικαλούνται στο δημόσιο λόγο οι κυβερνήσεις και η κοινωνία στην Ελλάδα, τόσο την αγνοούν εντελώς επί της ουσίας, στο πρακτικό επίπεδο. Και οι δημοτικές Αρχές έχουν στο σημείο αυτό αμαρτωλό παρελθόν να παρουσιάσουν, αρκεί να αναφερθεί κανείς μόνο στους ΧΥΤΑ κλπ. Στην Ελλάδα που είναι μια χώρα της ύστερης ανάπτυξης δεν σχηματίστηκε ποτέ ισχυρό περιβαλλοντικό κίνημα, καθώς μέχρι πρόσφατα η Ελλάδα θύμιζε ένα απέραντο εργοτάξιο, και χτιζόταν από το ένα άκρο στο άλλο, συχνά δε άναρχα. Η τάση αυτή περιορίζεται σημαντικά όμως τα τελευταία χρόνια, και σε αυτό δεν φταίει μόνο η σημερινή κρίση. Συνεπώς, η συγκυρία προσφέρεται για την ανάπτυξη σχετικών ευαισθησιών, αν μη τι άλλο. Θα μπορούσε κανείς να αντιτείνει βάσιμα επιχειρήματα για πολλά από όσα ισχυρίζονται ιδίως οι πιο όψιμοι οπαδοί της «οικολογίας» [12]. Ωστόσο, έχω πειστεί τα τελευταία χρόνια από τους ειδικούς επιστήμονες και τις περιβαλλοντικές οργανώσεις ότι η απειλή της κλιματικής αλλαγής σε έναν κόσμο με ραγδαία αυξανόμενο πληθυσμό και μάλιστα με όλο και πιο αδηφάγες καταναλωτικές συνήθειες, πρέπει είναι μια βασική παράμετρος που να καθορίζει τις όποιες αναπτυξιακές πολιτικές. Και παρότι φυσικά η σχετική συζήτηση είναι τεράστια και εντελώς ανοικτή, το παράδειγμα της Γερμανίας, της πιο πράσινης χώρας στον κόσμο, δείχνει ότι η ανάπτυξη και μάλιστα μια ανάπτυξη που βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στη βαριά βιομηχανία, μπορεί να είναι απολύτως συμβατή με το σεβασμό στο περιβάλλον, αρκεί η κοινωνία και οι πολιτικοί της να έχουν αναπτύξει τη σχετική κουλτούρα και να έχουν συνειδητοποιήσει το μέγεθος της απειλής. Και πάλι εδώ, οι τοπικές κοινωνίες είναι οι πιο εκτεθειμένες στην κλιματική αλλαγή, πάρτε το παράδειγμα αγροτικών ή νησιωτικών περιοχών – η Ελλάδα έχει και από τα δύο- που είναι πολύ πιο απροστάτευτες απέναντι σε ακραία φυσικά φαινόμενα ή στην αλλαγή των κλιματικών συνθηκών. Υπό αυτή την έννοια, οι διαπραγματεύσεις που διεξάγονται τα τελευταία χρόνια σε διακυβερνητικό επίπεδο σχετικά με το θέμα αυτό, και η εφαρμογή των σχετικών αποφάσεων είναι πρώτα και κύρια προς όφελος των πιο αδύναμων κρίκων, δηλαδή των τοπικών κοινωνιών. Αυτές είναι που πρέπει πρώτες να ενδιαφέρονται για το ζήτημα. Φυσικά, πρέπει να το κάνουν και πάλι βασισμένες στην γνώση των ειδικών επιστημόνων – όχι να θεωρούν τις ανεμογεννήτριες (κατεξοχήν εργαλείο φθηνής ενέργειας και πράσινης ανάπτυξης) ως κάτι απορριπτέο και να τις πολεμούν με κάθε μέσο -για να πω ένα μόνο παράδειγμα [13].

Τα τελευταία χρόνια, η αγγλόφωνη βιβλιογραφία έχει εισάγει τον όρο glocalization (global + local) [14] για να περιγράψει προϊόντα που παράγονται από εταιρείες διεθνοποιημένες οι οποίες όμως διαμορφώνουν με διαφορετικό κάθε φορά τρόπο το προϊόν τους, προκειμένου αυτό να ταιριάζει στις επιμέρους τοπικές αγορές (π.χ. η Google). Θα έλεγα ότι οι ελληνικές τοπικές εξουσίες και κοινωνίες θα μπορούσαν να ακολουθήσουν την αντίστροφή διεργασία με τα «προϊόντα» της παγκοσμιοποίησης, και αναφέρομαι σε κάθε παράγωγο αυτής της εν εξελίξει διαδικασίας: να συνδιαλλαγούν δημιουργικά και στη βάση επεξεργασμένων πολιτικών από ειδικούς με τα παράγωγα της παγκοσμιοποίησης (π.χ. στους τέσσερις τομείς που θίχτηκαν παραπάνω) έτσι ώστε να διαμορφώσουν με τους δικούς τους όρους μια πραγματικότητα που να στηρίζεται μεν στις τοπικές ιδιαιτερότητες της κάθε κοινωνίας, λαμβάνοντας όμως υπόψη τις διεθνείς τάσεις και τα μεγάλα διακυβεύματα του πλανήτη. Όπως διδάσκει και ο γνωστός εβραϊκός μύθος, τα όπλα του Δαυίδ μπορεί να είναι παραδοσιακά, όμως αν τα χρησιμοποιήσει με γνώση, μεθοδικότητα και στρατηγική μπορεί να κάνει τον Γολιάθ να τον λάβει σοβαρά υπόψη του.

 

 Υποσημειώσεις


 

[1] Μεταφράζω τον όρο extractive elite, τον οποίο δανείζομαι από τους D. Acemoglu – J.A. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Crown Publishers, Ν.Υ. 2012.

[2] Μια τέτοια περίπτωση είναι π.χ. το Σάο Πάολο, μια πόλη 11,3 εκατ. κατοίκων, R. TAVARES, Regional Security: The Capacity of International Organizations and Security in South America: The Role of States and Regional Organizations, Lynne Rienner, 2014.

[3] Κ. CUKIER –V.Μ. SCHOENBERGER, Big Data: A Revolution That Will Transform How We Live, Work, and Think, Houghton Mifflin Harcourt, 2013, και γενικά για τις πόλεις που έχουν «παγκοσμιοποιηθεί», S. Sassen (ed.), The Global City: New York, London, Tokyo, Princeton University Press, 2001 updated 2nd ed.

[4] Βλ. τις μελέτες της S. Sassen, Global Networks, Linked Cities, Routledge: Taylor & Francis Group, 2002 και Cities in a World Economy, Pine Forge Press, 2012, updated 4th ed.

[5]Βλ.http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Information_society_statistics/el#.CE.A0.CE.B5.CF.81.CE.B1.CE.B9.CF.84.CE.AD.CF.81.CF.89_.CF.80.CE.BB.CE.B7.CF.81.CE.BF.CF.86.CE.BF.CF.81.CE.AF.CE.B5.CF.82_.CF.84.CE.B7.CF.82_Eurostat.

[6] El Mouhoub Mouhoud, Mondialisation et délocalisation des enterprises, La Découverte, Paris 2006.

[7] Η συζήτηση έχει ξεκινήσει από παλιότερα. Παρότι παλιά, η ανάλυση αυτή διατηρεί την αξία της και δείχνει ακριβώς πόσο καλά είχε διαβλέψει τις εσωτερικές αντιφάσεις του καπιταλισμού, βλ.  I. Wallerstein, «The rise and future demise of the World Capitalist System: Concepts for comparative analysis», Comparative Studies in Society and History, Vol. 16, Issue 4 (Sept. 1974), pg 387-415.

[8] Από τις πρόσφατες πολύ αξιόλογες συμβολές στο ζήτημα αυτό βλ. I. Γκόλντιν – Τζ. Κάμερον – Μ. Μπαλαρατζάν, Αυτοί δεν είναι σαν εμάς. Το παρελθόν και το μέλλον της μετανάστευσης (μτφρ Ε. Αστερίου), Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Κρήτης, Ηράκλειο 2013 [2011].

[9] Σύμφωνα με την τελευταία απογραφή πληθυσμού το 2011, οι αλλοδαποί που διαβιούν στην Ελλάδα, ανεξαρτήτως καθεστώτος, υπολογίζονται σε περίπου 912.000, εκ των οποίων οι περίπου 700 χιλιάδες προέρχονται από χώρες εκτός της Ε.Ε., εκ των οποίων οι περίπου 200 χιλιάδες από χώρες εκτός Ευρώπης. Το μεγαλύτερο ποσοστό των αλλοδαπών που διαμένουν στην Ελλάδα έχουν Αλβανική υπηκοότητα (52,7%), το 8,3% Βουλγαρική, το 5,1% Ρουμάνικη και ακολουθεί με 3,7% η Πακιστανική και 3,0% η Γεωργιανή. Το ποσοστό των Ελλήνων υπηκόων παραμένει συντριπτικά κυρίαρχο, ήτοι 91,6%. Υπό αυτή την έννοια, το πρόβλημα της πλήρους κοινωνικής ένταξης των μεταναστών δεν πρέπει να φαντάζει ακατόρθωτο διότι αφορά κυρίως Αλβανούς που δεν έχουν τόσο μεγάλες πολιτισμικές διαφορές από τους Έλληνες, ενώ ο αριθμός των υπολοίπων δεν είναι τόσο μεγάλος όσο παρουσιάζεται συχνά –ακόμη κι αν δεχτούμε ότι ένας αριθμός μεταναστών δεν έχει απογραφεί από φόβο κλπ, βλ. http://www.statistics.gr/portal/page/portal/ESYE/BUCKET/General/nws_SAM01_GR.PDF.

[10] Ό.π., σελ. 327-419.

[11] Τα οφέλη μπορεί να είναι πολλαπλά για την χώρα υποδοχής, όσον αφορά το δημογραφικό, το οικονομικό, το πολιτισμικό πεδίο, ό.π., σελ. 423-505.

[12] Βλ. ορισμένες πιο σκεπτικιστικές προσεγγίσεις αναφορικά με την κλιματική αλλαγή, Jean de Kervasdoue, Κι αν όλα όσα λένε οι οικολόγοι δεν είναι αλήθεια; (μτφρ Α. Μιχαηλίδης), Πόλις, Αθήνα 2010 και Λ. Λουλούδης, «Το φαινόμενο του Τρομοκηπίου. Το κλίμα αλλάζει συνεχώς, τα ‘ανθρώπινα’ σπανίως», Athens Review of Books, τχ 23 (Νοέμβριος 2011), σελ. 50-54.

[13] Πλήθος τα παραδείγματα από όλη την Ελλάδα, π.χ. την Κρήτη όπου οι κάτοικοι της Σπίνας, των Φλωρίων, των Παλαιών Ρουμάτων και του Σέμπρωνα επί χρόνια αντιστέκονται στην εγκατάσταση βιομηχανικού τύπου ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην περιοχή τους, βλ. «Στο σκαμνί η “Αιολική Μουσούρων” για τις ανεμογεννήτριες στο Αποπηγάδι» (28/11/13),  http://www.efsyn.gr/?p=154729. Επίσης, στη Μάνη, «Όποιος τολμήσει να βάλει ανεμογεννήτριες στη Μάνη, θα τον παλουκώσουμε πάνω τους», (14/03/2012), http://www.iefimerida.gr/news (τελευταία επίσκεψη, Δεκέμβριος 2013). Βεβαίως, ανάλογες αντιδράσεις από τοπικά κινήματα αντίστασης στις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, για λόγους καθαρά τοπικιστικούς, θα βρει κανείς ακόμη και στη Γερμανία, «Not In Our Backyard: Popular Protests Put Brakes on Renewable Energy» (21/01/2010), http://www.spiegel.de/international/germany/not-in-our-backyard-popular-protests-put-brakes-on-renewable-energy-a-673023.html (τελ. επίσκεψη, Δεκέμβριος 2013).

[14] Habibul Haque Khondker, Globalization to Glocalization: Evolution of a Sociological Concept, Dept. of Sociology, National University of Singapore, 2004.

Δημήτρης Π. Σωτηρόπουλος,

Aναπληρωτής Καθηγητής Σύγχρονης Πολιτικής Ιστορίας του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου, Διευθυντής του Διιδρυματικού ΠΜΣ ΤΕΙ και Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου, Γραμματέας Σύνταξης της Νέας Εστίας.

 

Σχετικά θέματα:

 

Read Full Post »

Θεόδωρος Ν. ΤσέκοςΟι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις – © Θεόδωρος Ν. Τσέκος, Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης  του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου


 

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

 

Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις» και θα ακολουθήσουν οι εισηγήσεις  των: Δημητρίου Π. Σωτηρόπουλου, και Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου,  στις οποίες παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.

 

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

 

1. Η ποσοτική και ποιοτική βαρύτητα της αυτοδιοίκησης

 

Τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά η θέση της αυτοδιοίκησης στα πλαίσια των σύγχρονων πολιτικο-διοικητικών συστημάτων καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο βαρύνουσα.

Από ποσοτικής πλευράς, αν σταθούμε στον ευρωπαϊκό και μόνο χώρο, βλέπουμε να υπάρχουν  στην Ευρώπη των 27 91.000 πρωτοβάθμιοι και  1.100 δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ που καλύπτουν το 34% της συνολικής δημόσιας δαπάνης και το  16% του συνολικού ΑΕΠ αλλά και δημιουργούν το 50% της συνολικής δημόσιας απασχόλησης. Πρόκειται δηλαδή για φορείς δημόσιας δράσης με αξιοπρόσεκτο θεσμικό αλλά και οικονομικό εκτόπισμα.

Πέραν όμως του ποσοτικού εκτοπίσματος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης  αυτό που έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία  είναι η ποιοτική διάσταση του θεσμικού και λειτουργικού της ρόλου. Ο ρόλος αυτός καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο σημαντικός εξ αιτίας της εγγύτητας της Τ.Α. προς την τοπικότητα τόσο ως πεδίο χωρικής εξειδίκευσης, πρακτικής ανάδυσης και καθημερινής επίλυσης κοινωνικών, οικονομικών και περιβαλλοντικών προβλημάτων όσο και ως πεδίο φυσικής παρουσίας του (ατομικού αλλά και συλλογικού) αποδέκτη των παραγόμενων δημοσίων υπηρεσιών: των ατόμων, των νοικοκυριών, των συλλογικοτήτων, των επιχειρήσεων, των κοινοτήτων.

Σημαντικές αποτυχίες στην άσκηση δημοσίων πολιτικών έχουν καταγραφεί διεθνώς λόγω ακριβώς του συγκεντρωτισμού των διαδικασιών σχεδιασμού και εφαρμογής τους. Βασική αιτία των εν λόγω αποτυχιών απετέλεσε η αυξημένη απόσταση του πεδίου σχεδιασμού από το πεδίο του προς επίλυση προβλήματος. Προσπάθειες αντιμετώπισης των προβλημάτων αυτών έγιναν προς δύο βασικές κατευθύνσεις:

Πρώτον, υπήρξε εκχώρηση αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος ούτως ώστε ο σχεδιασμός και η απόφαση να πραγματοποιούνται εγγύτερα στο πεδίο των επιπτώσεών τους.  Η εκχώρηση αυτή παίρνει την μορφή της αποσυγκέντρωσης  όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε περιφερειακά κρατικά όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων δεν αποτελείται από τοπικά αιρετούς, ή της αποκέντρωσης όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε αυτοδιοικούμενα όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων εκλέγεται τοπικά.  Η αρχή της επικουρικότητας είναι, στην γενικότητά της, προϊόν ακριβώς αυτής της δυναμικής προς αντιμετώπιση πιέσεων επί των μηχανισμών λήψης δημόσιων αποφάσεων και γενικότερα επί των θεσμών. Πιέσεων που αφορούν την επιτάχυνση και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δράσης. Η αρχή αυτή βρίσκει εφαρμογή ως γνωστόν και στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης νοούμενη ως  εκχώρηση της ευθύνης σχεδιασμού και ενέργειας στα όργανα που βρίσκονται εγγύτερα στα πεδία εφαρμογής του σχεδιασμού αυτού. Επί της αρχής οι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί νομιμοποιούνται να παρεμβαίνουν μόνο όπου τα υποκείμενα θεσμικά επίπεδα, τοπικά και εθνικά, δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν ένα πρόβλημα ή να αξιοποιήσουν μια ευκαιρία. Στην περίπτωση βέβαια των ενωσιακών θεσμών η ανάδειξη της έννοιας της επικουρικότητας, πέραν των τεχνικών της διαστάσεων, επιτελεί και μιά καθαρά πολιτική λειτουργία στοχεύοντας στην δημιουργία ισορροπιών και την εξεύρεση συμβιβασμών.

Η δεύτερη κατεύθυνση προς την οποία αναζητήθηκαν λύσεις είναι  η αφιεράρχιση.  Με τον όρο αυτόν σημαίνεται η μείωση των  ιεραρχικών διοικητικών επιπέδων ούτως ώστε να περιοριστεί η  μονοδιάστατη, ατελής και – υπό τις δεδομένες συνθήκες, αναποτελεσματική-  κάθετη επικοινωνία, δηλαδή η καθοδική κίνηση εντολών και η ανοδική κίνηση  αναφορών επί της εκτέλεσης και των αποτελεσμάτων των εντολών και, αντιθέτως,  να ενισχυθούν  οι οριζόντιες συντονιστικές λειτουργίες και οι  αντίστοιχοι επικοινωνιακοί μηχανισμοί.

Η έμφαση στις οριζόντιες λειτουργίες συνεπάγεται πιο πολλούς και περισσότερο ισότιμους μετόχους. Οδηγούμεθα έτσι στην έννοια του δικτύου, δηλαδή στην μη ιεραρχημένη, οριζόντια, λειτουργική διασύνδεση μιάς πληθώρας, κατά βάση ισότιμων, δρώντων υποκειμένων. Τέτοια δίκτυα μπορούν να έχουν κάθετο ή οριζόντιο χαρακτήρα. Η  κάθετη δικτύωση αναπτύσσεται μεταξύ υπερεθνικών, εθνικών και τοπικών μετόχων ενώ η οριζόντια μεταξύ φορέων δημόσιας δράσης που λειτουργούν παράλληλα και συμπληρωματικά στο ίδιο θεσμικό επίπεδο, π.χ. διϋπουργικά δίκτυα, τα οποία διασυνδέουν δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς οι οποίοι παρεμβαίνουν ή δραστηριοποιούνται στο ίδιο πεδίο, π.χ. κοινωνική ή αναπτυξιακή πολιτική. Τέλος μικτά δίκτυα συγκεντρώνουν μετόχους τόσο κάθετα όσο και οριζόντια, π.χ. δίκτυα ενωσιακών τομεακών πολιτικών.

Υπό την οπτική αυτή ως σχεδιαστές και παραγωγοί δημόσιας πολιτικής παύουν να θεωρούνται αποκλειστικά και μόνο οι θεσμικοί μέτοχοι δηλαδή οι δημόσιες υπηρεσίες, τα δημόσια βουλευόμενα σώματα και η πολιτικο-διοικητική στελέχωση. Παύει εξ  άλλου η παραγωγή δημοσίων πολιτικών να προσεγγίζεται μέσα από το παραδοσιακό δίπολο διοικούντες/αποφασίζοντες (κράτος, διοίκηση) έναντι διοικουμένων/συμμορφούμενων (κοινωνία πολιτών, επιχειρήσεις, πολίτες, συλλογικότητες). Εμφανίζονται νέες έννοιες και νέες αναλυτικές κατηγορίες όπως οι κοινότητες δημόσιας πολιτικής (policy communities) που συμπεριλαμβάνουν τόσο τους εκπροσώπους του  δημοσίου με την ευρεία έννοια, όσο και τους  εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών, των   ομάδων δηλαδή που υφίστανται τις – θετικές ή αρνητικές – συνέπειες δεδομένης δημόσιας πολιτικής καθώς και οι μέτοχοι του προβλήματος ή της ευκαιρίας (stakeholders), έννοια που καλύπτει τους κάθε είδους ενδιαφερομένους ανεξάρτητα από τον θεσμικό τους ρόλο και αναγνωρίζει σε συμβολικό επίπεδο την ισοτιμία τους. Στα πλαίσια των «κοινοτήτων πολιτικής» βασικό παραγωγικό όργανο καθίσταται λοιπόν ο δημόσιος διάλογος μεταξύ των ισοτίμων μετόχων που υποκαθιστά την μονομερή επιβολή θέσεων της δημόσιας εξουσίας. Ο δημόσιος διάλογος συνιστά πλαίσιο διαπραγμάτευσης προς εξασφάλιση συναίνεσης και επιδίωξης αμοιβαίου οφέλους (Win-win model) όπου συνειδητά αναπτύσσονται περιθώρια ώστε όλοι οι μέτοχοι να αποκομίσουν στο μέτρο του δυνατού κάποιο όφελος από τις τελικές ρυθμίσεις μιάς δημόσιας πολιτικής, ρυθμίσεις που διασφαλίζονται μέσω συμφωνιών και όχι μέσω κανόνων (Deals not rules).

Οδηγούμεθα έτσι σταδιακά σε μία ριζική διαφοροποίηση του μοντέλου άσκησης δημοσίων πολιτικών. Στο παρελθόν τα ανώτερα ιεραρχικά επίπεδα και το κέντρο ελάμβαναν την απόφαση, ενώ τα κατώτερα ιεραρχικά επίπεδα και η περιφέρεια επωμίζονταν την εκτέλεση. Τώρα πλέον,  τα  ίδια τα συλλογικά δρώντα υποκείμενα τείνουν να μεταβληθούν: στην θέση των «ανώτερων» ιεραρχικά επιπέδων σταδιακά διαμορφώνονται «ευρύτερα» συναποφασίζοντα σχήματα και αντί για «κατώτερα» ιεραρχικά επίπεδα έχουμε «ειδικότερα» θεματικά ή τοπικά δίκτυα.

Στην παρούσα φάση δεν μπορεί, ασφαλώς, να μιλήσει κανείς για πλήρη αφιεράρχηση. Άλλωστε μια τέτοια έννοια, στην καθαρότητά της, είναι εντόνως ιδεοτυπική και μπορεί ως κοινωνική πραγματικότητα να μην υπάρξει ποτέ. Στον πραγματικό κόσμο καταγράφονται μίξεις, όπου οι κλασσικοί, ιεραρχικοί και ιεραρχημένοι, θεσμοί υφίστανται τις επιδράσεις «αφιεραρχικών» δυναμικών [1]  και καλούνται να προσαρμοστούν σ’ αυτές ως προς τις θεσμικές και ως προς τις  λειτουργικές τους διαστάσεις. Κατ’ αυτή την έννοια οι κεντρικοί θεσμοί – με την διευρυμένη και συμμετοχική φυσιογνωμία που σταδιακά αποκτούν – επωμίζονται τον γενικό σχεδιασμό της επιθυμητής  κατάστασης (διαμόρφωση των σκοπούμενων επιπτώσεων [impacts]  και των ευρύτερων εκροών [outcomes] των δημοσίων πολιτικών),  τον καθορισμό των  γενικών προδιαγραφών αποτελεσμάτων και διαδικασιών,   την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, την κατανομή και την αναδιανομή των πόρων όπου αυτό απαιτείται. Αντίθετα τα ιεραρχικά υποκείμενα επίπεδα με την διοικητική έννοια (εκτελεστικές διοικητικές υπηρεσίες υποκείμενες αποφασιζόντων πολιτικών οργάνων) αλλά και οι τοπικές οντότητες αναλαμβάνουν την προετοιμασία των αποφάσεων με συλλογή επεξεργασία και διάχυση δεδομένων και πληροφοριών, την εξειδίκευση των προδιαγραφών προς υλοποίηση (τοπικός και τομεακός σχεδιασμός) αλλά και την παροχή των υπηρεσιών μέσα από τις οποίες εμπεδώνεται η άσκηση δεδομένης πολιτικής (π.χ. εκπαιδευτικές ή κοινωνικές υπηρεσίες).

 

2. Τοπικός σχεδιασμός και συμμετοχή

 

Ο δημόσιος σχεδιασμός στρατηγικού χαρακτήρα υπήρξε  ιστορικά καθοδικός. [2] Σταδιακά ωστόσο άρχισε να αναδεικνύεται ολοένα και περισσότερο η σημασία του τοπικού  – και κατ’ επέκταση του ανοδικού – σχεδιασμού. Ο καθοδικός χαρακτήρας διασφαλίζει κατ΄ αρχήν ένα –απαραίτητο – ελάχιστο κοινών κατευθύνσεων και προδιαγραφών. Το ελάχιστο αυτό πρέπει σε κάθε περίπτωση να είναι αποδεκτό από τους – υποκείμενους – φορείς που πρόκειται να  εμπλακούν στην υλοποίησή του, άρα να είναι συμπεφωνημένο. Οι άνωθεν προερχόμενες κατευθύνσεις και προδιαγραφές  δεν μπορεί παρά να είναι γενικές, στοχεύοντας στη διασφάλιση μιάς ελάχιστης ομοιογένειας του επιπέδου των παρεχομένων δημοσίων υπηρεσιών. Άρα πάντοτε θα υπάρχει χρεία εξειδίκευσης και προσαρμογής τους στις τοπικές συνθήκες. Η εξειδίκευση αυτή αποτελεί αντικείμενο του τοπικού σχεδιασμού.

Η καθοδικότητα, εξ άλλου, δεν πρέπει να ταυτίζεται με τον κρατισμό. Δεν συνεπάγεται δηλαδή αυτονόητα ότι οι γενικές κατευθύνσεις και προδιαγραφές δεδομένου πεδίου πολιτικής πρέπει απαραιτήτως να καθορίζονται από κρατικά όργανα. Το υπερκείμενο αποφασίζον όργανο μπορεί να είναι αντιπροσωπευτικό και εμμέσως αιρετό, εκφράζοντας έτσι τη συλλογική βούληση των αιρετών σωμάτων και οργάνων του χαμηλότερου επιπέδου. Μια τέτοια προσέγγιση εμπεδώνει ακριβώς την φιλοσοφία του ανοδικού (bottom-up)  σχεδιασμού. Μπορεί επίσης, σε μια περισσότερο ρεαλιστική και λιγότερο ιδεοτυπική προσέγγιση, ένα τέτοιο συλλογικό όργανο ανοδικά συγκροτούμενο – αυτοδιοικητικό –  να μετέχει στον κεντρικό σχεδιασμό από κοινού και εκ παραλλήλου με τις κρατικές δομές.

Εκείνο που σίγουρα διασφαλίζεται καλύτερα δια του τοπικού σχεδιασμού είναι η πληρέστερη συμπερίληψη στις παραγόμενες πολιτικές των εκπεφρασμένων αναγκών των δυνητικών χρηστών, δεδομένου ότι σε τοπικό επίπεδο οι πληθυσμοί είναι μικρότεροι και περισσότερο ομοιογενείς άρα οι απόψεις τους μπορούν να καταγραφούν σε υψηλότερο βαθμό λεπτομέρειας και εξειδίκευσης. Έτσι οι τοπικές ιδιαιτερότητες και τα προβλήματα που αυτές τυχόν προκαλούν αναδεικνύονται αμεσότερα αλλά και η αντιπροσωπευτικότητα διασφαλίζεται ευκολότερα περιορίζοντας την ανάγκη διαμεσολάβησης. Αυτό επιτυγχάνεται στο μέτρο που οι απόψεις των εμπλεκομένων μπορούν να καταγράφονται άμεσα δια της συμμετοχής τους σε ανοικτές διαβουλεύσεις, τοπικά δημοψηφίσματα, πάνελ πολιτών, κυλιόμενες τοπικές έρευνες σε διευρυμένο δείγμα ή σε ορισμένες περιπτώσεις και στο σύνολο του πληθυσμού κ.λπ.

Ελλοχεύει πάντοτε ο κίνδυνος η συμμετοχή να είναι προσχηματική και να εκφυλίζεται σε διαδικαστική υπόθεση που απλώς στοχεύει στην τυπική νομιμοποίηση προειλημμένων αποφάσεων. Στην χώρα μας από την δεκαετία του ’80 υπάρχει μεγάλη εμπειρία ψευδο-συμμετοχικών τελετουργικών. Για να παραμείνει ουσιαστική και να αποτελέσει εργαλείο ποιοτικής βελτίωσης του δημόσιου σχεδιασμού η συμμετοχή χρειάζεται να εμπλέξει το μέγιστο δυνατό αριθμό προσώπων και ομάδων προερχομένων από τον πληθυσμό-στόχο, επιλύοντας τρεις τύπους προβλημάτων: (α) τη διαμεσολάβηση, που καθιστά τη συμμετοχή υπόθεση των επαγγελματιών της εκπροσώπησης (β) τη συμβολική απόσταση από τα κέντρα λήψης αποφάσεων του ευρέως κοινού (και ακόμη περισσότερο των μειονεκτουσών ομάδων που αποτελούν σήμερα κατά τεκμήριο τους βασικούς αποδέκτες των κοινωνικών πολιτικών), το φόβο δηλαδή των φυσικών υποκειμένων ότι η διαδικασία τους υπερβαίνει και (γ) την ανάγκη εξειδικευμένων τεχνικών γνώσεων προκειμένου να καταστούν κατανοητά τα διακυβεύματα.

Όπως προελέχθη στην αντιμετώπιση του πρώτου από τα προβλήματα αυτά συμβάλει καθ’ αυτό το γεγονός ότι ο σχεδιασμός σε τοπικό επίπεδο διευκολύνει την  άμεση συμμετοχή και περιορίζει την ανάγκη διαμεσολάβησης. Για την επίλυση του δεύτερου από τα ανωτέρω προβλήματα απαιτείται ένα στοχευμένο και μακρόχρονο πρόγραμμα προετοιμασίας που θα περιλαμβάνει ενημέρωση και ευαισθητοποίηση των δυνητικών χρηστών, παροχή δυνατοτήτων εναλλακτικής τεκμηρίωσης καθώς και ανάπτυξη δεξιοτήτων δημόσιας διαβούλευσης, χρήσης τεχνικών συμμετοχικής λήψης αποφάσεων και επίλυσης συγκρούσεων (όπως μεθοδολογίες Delphi, Cogniscope κ.λπ.).

Τέλος ο τρίτος τύπος προβλημάτων μπορεί να αντιμετωπισθεί με επεξεργασίες  που απλουστεύουν και συστηματοποιούν την πρόσληψη των κοινωνικών προβλημάτων και ευκαιριών, αναδεικνύοντας τα κρίσιμα διακυβεύματα με όρους καθημερινότητας και καθιστώντας την κατανόησή τους υπόθεση και μη ειδικών, όπως δόμηση προβλήματος, εννοιολογική/ ορολογική εξομάλυνση, ταξινόμηση εναλλακτικών, διαφανής και δομημένη διαδικασία λήψης αποφάσεων με χρήση τεχνικών όπως αυτές που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη παράγραφο.

 

3. Οι ΟΤΑ ως μηχανισμοί άσκησης δημόσιας πολιτικής: μέθοδοι προσέγγισης

 

Βάσει των ανωτέρω θεωρητικών και μεθοδολογικών αντιλήψεων φαίνεται ότι δεν έχει πλέον νόημα να προσεγγίζονται αναλυτικά και μεθοδολογικά τα αυτοδιοικητικά προβλήματα μέσα από την ανάδειξη των θεσμικών ιδιαιτεροτήτων και της αυτονομίας των ΟΤΑ έναντι της κεντρικής εξουσίας. Στην Ελλάδα ανιχνεύεται  μια παρόμοια τάση αναγόμενη στην ιστορία των σχέσεων Κράτους – Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οφειλόμενη στην προσπάθεια των ΟΤΑ να διευρύνουν θεσμικά και να  ασκήσουν εμπράκτως τον ρόλο τους. Ωστόσο η διερεύνηση της σημασίας που η τοπικότητα  – αλλά και η «περιφερειακότητα» –  αποκτούν στις σύγχρονες κοινωνίες και η κατανόηση της δυναμικής που εξ αυτού ακριβώς του γεγονότος αποκτά διεθνώς η αυτοδιοίκηση μπορεί να μας πείσει ότι η λύση δεν πρέπει να αναζητείται στην αντίστιξη αλλά στην σύνθεση, στην σύνθεση του κέντρου και της τόπου, της καθοδικότητας και της ανοδικότητας. Άλλωστε η σύντομη ματιά στην ευρωπαϊκή εμπειρία που επιχειρήθηκε στο ανα χείρας κείμενο καταδεικνύει ότι το διακύβευμα μοιάζει πλέον να είναι λιγότερο η σχέση και οι εντάσεις ανάμεσα στο κράτος και την αυτοδιοίκηση και περισσότερο εκείνες ανάμεσα στο εμπορευματικό και το δημόσιο αγαθό και, συμπληρωματικά, ανάμεσα στην αγορά και την αναδιανομή.

Απαιτείται λοιπόν μια προσέγγιση διαφορετική,  επικεντρωμένη στην συμμετοχή των ΟΤΑ στην άσκηση της εν όλω δημόσιας δράσης. Δράσης νοούμενης ως συνόλου αλυσίδων δημόσιας πολιτικής οι κρίκοι των οποίων συγκροτούνται από δρώντα υποκείμενα που εδράζονται σε επίπεδα διαδοχικά: το υπερεθνικό, το εθνικό, το περιφερειακό, το τοπικό και σε πεδία όμορα  και συνδεδεμένα: τους δημόσιους θεσμούς και την κοινωνία των πολιτών. Άλλωστε « […] Τα μεγάλα προβλήματα και οι ενέργειες αντιμετώπισής τους σπανίως σέβονται τα οργανωσιακά σύνορα. Αντιθέτως τέμνουν  κάθετα και οριζόντια τα διοικητικά επίπεδα, τους τομείς αρμοδιότητας και τις οργανωσιακές μονάδες. Για να αντιμετωπισθούν λοιπόν οι σύγχρονες προκλήσεις δημιουργείται ανάγκη για νέους κατευθυντήριους μηχανισμούς επικεντρωμένους σε ευρύτερα κοινωνικά αποτελέσματα». [3]

Η  υπό το ανωτέρω πρίσμα διερεύνηση της υφιστάμενης κατάστασης, της δυναμικής και των προοπτικών της τοπικής αυτοδιοίκησης στον ευρωπαϊκό χώρο, απαιτεί σύνθετα εννοιολογικά και μεθοδολογικά εργαλεία. [4] Πρώτον, καθίσταται αναγκαία η μελέτη των θεσμικών εξελίξεων με βάση την υπόθεση ότι η εκάστοτε υφιστάμενη κατάσταση επικαθορίζει την επερχόμενη, υπόθεση που αποτυπώνεται στην έννοια της «εξάρτησης από την διαδρομή» (path-dependence). [5] Δεύτερον, απαιτείται ο προσδιορισμός και η κατανόηση των συμπεριφορών των δρώντων υποκειμένων (θεσμικοί παίκτες, ομάδες συμφερόντων και πίεσης) τα οποία αναπτύσσουν διεκδικήσεις και συγκροτούν στρατηγικές, οδηγούμενα σε συμμαχίες και αντιπαραθέσεις. [6] Τρίτον, είναι απαραίτητο να μελετηθούν οι αντιλήψεις που διαμορφώνουν το πλαίσιο κατανόησης και ανάλυσης εκ μέρους των δρώντων υποκειμένων των δεδομένων συνθηκών, των σκόπιμων και εφικτών επιδιώξεων και της κατάλληλης δράσης οδηγώντας σε αποφάσεις και ενέργειες. Το πλαίσιο αυτό παράγεται μέσα από διεργασίες δημόσιου διαλόγου και επιχειρηματολογίας που οδηγούν στην διαμόρφωση και νομιμοποίηση λύσεων και επιλογών. Ο διάλογος αυτός «περί τις πολιτικές» συνιστά ταυτόχρονα ένα πεδίο αντιπαράθεσης με στόχο την κυριαρχία των νομιμοποιητικών επιχειρημάτων και την προώθηση επιλογών. Η κυριαρχία των επιχειρημάτων οδηγεί στην επιβολή λύσεων αφού κατά κανόνα «κυρίαρχη άποψη είναι η άποψη του κυρίαρχου» [7] υπό την διπλή έννοια του ότι είτε ο εκάστοτε «κυρίαρχος» – δηλαδή ο ισχυρότερος δρών δεδομένου πεδίου- επιβάλλει  την άποψή του, είτε η άποψη η οποία θα επιβληθεί, επειδή θα υπαγορεύσει δεδομένες επιλογές και πρακτικές, καθιστά τον φορέα της «κυρίαρχο».

Άξιο παρατήρησης σε συνάρτηση με τον εξελισσόμενο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ένα ακόμη φαινόμενο: αυτό της μίμησης των τρόπων δημόσιας οργάνωσης και άσκησης δημοσίων πολιτικών. Η θεσμική και οργανωσιακή μίμηση είναι φαινόμενο το οποίο και έχει απασχολήσει από ετών την ερευνητική κοινότητα της πολιτικής και διοικητικής επιστήμης, αλλά και παραμένει επίκαιρο, ειδικά στα πλαίσια του Ενωσιακού εγχειρήματος, για ευνόητους λόγους. Το φαινόμενο αυτό έχει αποκληθεί  «θεσμικός μιμητισμός». [8] Ο Darbon ορίζει τον θεσμικό μιμητισμό ως μαζική μεταφορά, εξωτερικών θεσμών αποσπασμένων από το γενεσιουργό τους περιβάλλον και αυθαίρετα αναδομημένων με στόχο την ενσωμάτωσή τους σε ένα περιβάλλον διαφορετικό όπου θα υπαχθούν στις πολιτικές στρατηγικές των ανταγωνιζόμενων ελίτ της χώρας εισαγωγής. [9]

Η προσέγγιση του μιμητισμού επιτρέπει την αποτελεσματική ανάλυση σε ενωσιακό επίπεδο,  των διαδράσεων μεταξύ των προηγμένων εθνικών πολιτικο-διοικητικών συστημάτων και εκείνων που, όπως το ελληνικό, βρίσκονται σε αναζήτηση τρόπων βελτίωσης – και ειδικότερα των αυτοδιοικητικών υποσυνόλων τους.  Οι  αναλύσεις του μιμητικού φαινομένου υπογραμμίζουν γενικά την μη αναλογική αλλά στρεβλά προσαρμοσμένη και «χρηστική» λειτουργία των επείσακτων θεσμών στο πεδίο υποδοχής τους .

Η συμμετοχή των ελληνικών ΟΤΑ σε ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά προγράμματα επιβεβαιώνει τις εν λόγω παραδοχές. Η διεκδίκηση ευρωπαϊκών κονδυλίων επέβαλε, την υιοθέτηση προηγμένων τεχνικών προγραμματισμού: σύνταξη τεχνικών δελτίων, εκπόνηση μελετών επιπτώσεων, πραγματοποίηση αναλύσεων SWOT και αναλύσεων κινδύνου κ.λπ. Η ενσωμάτωση όμως των τεχνικών αυτών στις πρακτικές φορέων της ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπήρξε προσχηματική. Συνήθως τηρούνται οι τύποι, επειδή  συνιστούν προϋπόθεση της χρηματοδότησης, σπανίως όμως και η ουσία. Η σύνδεση, δηλαδή, των δράσεων με συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους η παρακολούθηση των ενεργειών βάσει χρονοδιαγραμμάτων, η διόρθωση των αποκλίσεων ή η τροποποίηση του προγράμματος και η τελική αξιολόγηση βάσει μετρήσεων της ποιοτικής και ποσοτικής αποτελεσματικότητάς του, δεν αποτελούν τον κανόνα στις πρακτικές προγραμματισμού των ΟΤΑ. Στην πράξη εκείνο που συνέβη δεν είναι η προσαρμογή των ελληνικών τρόπων προγραμματισμού και ελέγχου στις ενωσιακές μεθόδους αλλά ακριβώς το αντίθετο: η αφομοίωση των επείσακτων μεθοδολογιών από τις εγχώριες διοικητικές και αυτοδιοικητικές πρακτικές. [10]

 

4. Ευρωπαϊκές εξελίξεις και ελληνικές προοπτικές στον ρόλο της αυτοδιοίκησης

 

Αυτό που η τρέχουσα έρευνα καταγράφει σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι μια   σαφής τάση  επαναφοράς στον κορμό των OTA αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων και υποδομών που είχαν «απωλέσει» από τις δεκαετίες του ‘80 και μετά, τόσο μέσω της   «εταιριοποίησης» όσο και της ιδιωτικοποίησης. Στην πρώτη περίπτωση αρμοδιότητες που είχαν εκχωρηθεί σε αυτοδιοικητικούς μεν φορείς εταιρικής όμως νομικής μορφής  επανέρχονται εντός του κορμού της δημοτικής υπηρεσίας. Στην δεύτερη περίπτωση οι δημοτικές αρχές ανακτούν δια της επαναγοράς φορείς που είχαν ιδιωτικοποιηθεί ή αποκτούν εταιρείες που δημιουργήθηκαν από ιδιωτικά κεφάλαια προκειμένου να δραστηριοποιηθούν σε κλάδους τοπικών υπηρεσιών. Η τάση αυτή άπτεται ενός ευρύτατου φάσματος υπηρεσιών τοπικού χαρακτήρα. Ο Hall [11] απαριθμεί έξι κλάδους όπου καταγράφεται στην Ευρώπη δυναμική «επαναδημοτικοποίησης»: ύδρευση, παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, συγκοινωνίες, διαχείριση απορριμμάτων, καθαριότητα και κοινωνική κατοικία. Ερευνητές όπως ο Hellmut Wollmann και ο Gérard Marcou ομιλούν περί φαινομένου «επαναδημοτικοποίησης» (remunicipalization) των τοπικών υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος, χαρακτηρίζοντας μάλιστα τις διαδοχικές μεταπτώσεις του ρόλου των ΟΤΑ στην παραγωγή και παροχή υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος ως κίνηση εκκρεμούς μεταξύ αγοράς και δημόσιου αγαθού. [12]

Ένα ενδιαφέρον μεθοδολογικό αλλά και πρακτικό ζήτημα αφορά την  κατεύθυνση της κίνησης του εκκρεμούς, υπό την έννοια των ενδεχομένων επιπτώσεων της κρίσης επί της  αναπτυχθείσας στην Ευρώπη τάσης «επαναδημοτικοποιήσεων».  Η τάση αυτή εμφανίσθηκε παράλληλα με την παρακμή της μεθοδολογίας του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ και την γενικότερη υποχώρηση των αντίστοιχων διοικητικών πρακτικών. Ωστόσο την τελευταία πενταετία καταγράφονται ισχυρές ενδείξεις ότι οι πρακτικές αυτές επανέρχονται με αιτιολογία τα δημοσιονομικά προβλήματα, την αδυναμία χρηματοδότησης των δημοσίων δραστηριοτήτων και την μείωση του χρέους. Παρατηρούμε εκ νέου και ιδιαίτερα στις περισσότερο εκτεθειμένες στο χρέος χώρες – αλλά όχι μόνο- εκτεταμένες ιδιωτικοποιήσεις, περιορισμό κρατικών και αυτοδιοικητικών λειτουργιών, συρρίκνωση ή κατάργηση δημοσίων φορέων. Πρόκειται άραγε για επιστροφή του εκκρεμούς  προς την κατεύθυνση της αγοράς ή παρακολουθούμε ένα απλό επεισόδιο παροδικής επιβράδυνσης της πορείας του προς την επανεπιβεβαίωση του δημόσιου αγαθού; Ο χρόνος και τα διαθέσιμα στοιχεία δεν επιτρέπουν ακόμη μιαν οριστική απάντηση. Η Ελλάδα, ωστόσο, δεδομένου ότι, για ιστορικο-πολιτικούς λόγους, την αμέσως προηγούμενη φάση – που οριοθετείται από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 έως τα μέσα της δεκαετίας του 2000 – δεν ακολούθησε την κυρίαρχη ευρωπαϊκή τάση των ιδιωτικοποίησεων και στρέφεται μόλις τώρα προς αυτές, μοιάζει μάλλον να κινείται στην αντίστροφη φορά του ευρωπαϊκού εκκρεμούς.

 

Υποσημειώσεις


[1] Η ίδια η Ε.Ε. αναπτύσσει από την φύση της τέτοιες δυναμικές: στα πλαίσιά της υφίσταται θεσμική ισοτιμία – όχι στενά συμβολική αλλά με σημαντικές λειτουργικές και πολιτικές συνέπειες- μεταξύ δρώντων υποκειμένων [εθνικά κράτη] με βαθμό ισχύος τόσο άνισο, που θα ήταν αδιανόητη σε οποιαδήποτε άλλη ιστορική περίοδο –βλ. πχ την δημιουργία του Ηνωμένου Βασιλείου και τις  θεσμικές (αν) ισορροπίες μεταξύ των συστατικών του οντοτήτων: ενώ η πληθυσμιακή αναλογία μεταξύ Αγγλίας και Σκωτίας ήταν 5:1 η  «θεσμική» τους αναλογία (αντιπροσώπευση στα βουλευόμενα και αποφασίζοντα σώματα) ήταν 10:1.

[2] Βλ. ενδεικτικά Bryson John, (2011), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. , Jossey-Bass, 4η έκδ., 576 σελ., Steiss Alan-Walter,(2003),  Strategic management for Public and Non Profit Organizations, Marcel Dekker, 438 σελ., Courtney Roger , (2002), Strategic Management for Nonprofit Organizations, Routledge, 336 σελ.

[3] Christensen Tom, Lægreid Per (2011), “Post-NPM Reforms: Whole of Government Approaches as a New Trend”, σε Groeneveld, Sandra, Van De Walle Steven (επιμ.) New Steering Concepts in Public Management, Emerald Group Publishing Limited, σ.σ.11-24

[4] Wollmann Hellmut, (2011), “Provision of Public Services in European Countries”, Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), σσ. 889–910

[5] Pierson, P. (2000), “Increasing returns, path dependence, and the study of politics”, American Political Science Review, σσ 251-267.

[6] βλ. σχετικά Scharpf F.W. (1997), Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Westview Press, 320 σελ. και Sabatier Paul, Jenkins-Smith Hank (2007-β’ εκδ.) “The Advocacy Coalition Framework: An assessment” σσ. 117-166 σε Sabatier P. (επιμ). Theories of the Policy Process, Westview Press, 352 σελ.

[7]  Wollman (2011), οπ.παρ.

[8] Darbon Dominique “A qui profite le mime ? Le mimétisme institutionnel confronté a ses représentations en Afrique.” σε  Meny Yves  (επιμ.), Les politiques de mimétisme institutionnel: La greffe et le rejet,  Editions L’Harmattan, 286 σελίδες.

[9] Αυτόθι, σ.σ. 119-120

[10] Πασσάς Α., Τσέκος Θ., (2006), «Οι διοικητικές επιπτώσεις της Ελληνικής Ενωσιακής πορείας», Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική, τ. 3, Εκδ.Παπαζήση, σ.σ. 178-195.

[11] Hall (2012), οπ.παρ.

[12] Wollmann H., Marcou G., (2010), (Eπιμ) The Provision of Public Services in Europe: Between State, Local Government and Market, Edward Elgar Publishing, 288 σελ.

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης 

του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου

 

Ημερίδα: Τρία χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης «Καλλικράτης»: εμπειρίες και προοπτικές.

Άργος, αίθουσα εκδηλώσεων επιμελητηρίου Αργολίδας,  Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

Διοργάνωση: Δήμος Άργους Μυκηνών  – ΑΤΕΙ Πελοποννήσου-Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Read Full Post »