Feeds:
Δημοσιεύσεις
Σχόλια

Posts Tagged ‘Θεόδωρος Ν. Τσέκος’

Πολιτική και Διακυβέρνηση την εποχή της αβεβαιότητας. Πέντε συν μία προτεραιότητες για την ανανέωση του «Πολιτεύεσθαι»

Posted in Άρθρα - Μελέτες - Εισηγήσεις, Κράτος - Διοίκηση - Αυτοδιοίκηση, tagged , , , , , , , , , , , , , on 25 Αυγούστου, 2018| Leave a Comment »

Πολιτική και Διακυβέρνηση την εποχή της αβεβαιότητας. Πέντε συν μία προτεραιότητες  για την ανανέωση του  «Πολιτεύεσθαι» – Θεόδωρος Ν. Τσέκος.

 

«Ελεύθερο Βήμα»

Από την Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη Ιστορίας και Πολιτισμού.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη Ιστορίας και Πολιτισμού, δημιούργησε ένα νέο χώρο, το «Ελεύθερο Βήμα», όπου οι αναγνώστες της θα έχουν την δυνατότητα να δημοσιοποιούν σκέψεις, απόψεις, θέσεις, επιστημονικά άρθρα ή εργασίες αλλά και σχολιασμούς επίκαιρων γεγονότων.

Εκτενές σημείωμα του κυρίου Θεόδωρου Ν. Τσέκου με θέμα: Πολιτική και Διακυβέρνηση την εποχή της αβεβαιότητας. Πέντε συν μία προτεραιότητες  για την ανανέωση του  «Πολιτεύεσθαι», φιλοξενείται σήμερα  στο «Ελεύθερο Βήμα»,  φιλοδοξώντας διαβάζοντάς  το να μας κάνει να σταματήσουμε  να αναπαράγουμε το κακό παρελθόν μας, εις βάρος του μέλλοντός μας.

 

Οι σημερινές κοινωνίες διανύουν μια περίοδο ριζικών αλλαγών. Οι συνδυασμένες τεχνολογίες της πληροφορικής και των επικοινωνιών μεταβάλουν δραματικά τον τρόπο που παράγουμε, καταναλώνουμε, μαθαίνουμε, ψυχαγωγούμαστε. Οι ήπιες μορφές ενέργειας μπορούν, εξελισσόμενες, να αποδεσμεύσουν τον πλανήτη από τις ενεργειακές του ανάγκες. Οι εμμένουσες χαώδεις διαφορές βιοτικού επιπέδου μεταξύ κρατών και γεωγραφικών περιφερειών, ανάμεσα στ’ άλλα,  υποκινούν εκτεταμένες μεταναστεύσεις. Η κλιματική αλλαγή γεννά νέους κινδύνους. Νέες γεωπολιτικές εντάσεις αναδύονται. Νέες μορφές κοινωνικής δυσαρέσκειας αναδεικνύονται και νέες μορφές πολιτικής έκφρασής τους διαμορφώνονται.

Όλα τα παραπάνω επηρεάζουν τον τρόπο διακυβέρνησης και τον τρόπο άσκησης της πολιτικής. Όχι μόνο το περιεχόμενό τους αλλά και τις διαδικασίες άσκησής τους. Όχι μόνο την πολιτική και τις (δημόσιες) πολιτικές αλλά και το «πολιτεύεσθαι». Για να διαμορφώσουμε όμως τρόπους άσκησης πολιτικής κατάλληλους για την νέα εποχή, για να ανανεώσουμε το «πολιτεύεσθαι», χρειάζεται πρώτα απ’ όλα  να σκεφθούμε κριτικά τις μέχρι τώρα πολιτικές μας «συνήθειες», τις κυρίαρχες πρακτικές πολιτικής και διακυβέρνησης του παρελθόντος. Ακολουθούν μερικές σκέψεις επ’ αυτών.

  1. Να ξανασκεφθούμε τα βασικά

Η Ευρώπη, η Ελλάδα, τα ευρωπαϊκά αλλά και τα ελληνικά κόμματα – φιλελεύθερα και σοσιαλδημοκρατικά – στέκονται αμήχανα μπροστά σε κρίσιμα σταυροδρόμια.  Οι τεχνολογικές, παραγωγικές και οικονομικές εξελίξεις και οι κοινωνικές τους επιπτώσεις είναι πρωτόγνωρες. Το μέλλον ασφαλώς, όπως μας διαβεβαιώνει ο Ισοκράτης, ήταν ανέκαθεν «αόρατον». Ωστόσο η επιστήμη και ο ορθός λόγος επιχείρησαν, στην νεωτερικότητα ιδίως,  να το καταστήσουν στατιστικά  προγνώσιμο.

Τελευταία όμως το μέλλον καθίσταται αντιθέτως ολοένα και πιο ασαφές. Η ικανότητα πρόβλεψης των ατόμων, των οργανωμένων ομάδων αλλά και των ίδιων των θεσμών, μειώνεται. Κυρίαρχα χαρακτηριστικά της εποχής μας, όπως υποστηρίζουν κάποιοι, είναι η Ρευστότητα, η Αβεβαιότητα, η Πολυπλοκότητα και η Αμφισημία ( a VUCA World- Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity). Και το μόνο σταθερό, είναι η Αστάθεια. Ανατρέπονται και διαψεύδονται κατά συνέπεια και τα σταθερότυπα πρόσληψης και ερμηνείας της πραγματικότητας τα οποία χρησιμοποιούσαμε μέχρι τώρα ως οικονομικά και ως πολιτικά υποκείμενα.

Μια τέτοια κατάσταση ανατροπής των μέχρι τώρα βεβαιοτήτων μας, προσφέρεται για αναστοχασμό και επαναξιολόγηση των βασικών μας – ρητών ή άρρητων – παραδοχών. Αρχής γενομένης από το πώς αντιλαμβανόμαστε και το πως ασκούμε την πολιτική.

  1. Πολιτική ή Πολιτικαντισμός

Η κριτική παρατήρηση της δημόσιας σφαίρας – στην χώρα μας, αλλά όχι μόνο – εύκολα διαπιστώνει δύο τρόπους άσκησης πολιτικής. Κατ’ όνομα συμπληρωματικούς αλλά στην ουσία αντιθετικούς.

Ο πρώτος είναι η πολιτική των ιδεών και των προγραμμάτων. Ζητούμενο σ’  αυτόν τον τύπο πολιτικής είναι ο συλλογικός προσδιορισμός και η προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος. Κύρια πολιτικά εργαλεία της είναι ο οραματικός και προγραμματικός λόγος και η συμμετοχική επεξεργασία δημοσίων πολιτικών. Το πολιτικό παιχνίδι στην περίπτωση αυτή είναι παιχνίδι αμοιβαίου οφέλους  (win-win game). Δεν ανταγωνίζονται αντίπαλες ομάδες αλλά αντιπαρατίθενται ιδέες και προγράμματα. Η αντιπαράθεση γίνεται με τεκμηρίωση, επιχειρήματα και κριτήριο την συγκριτική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων υπό το φώς της πραγματικότητας. Στις πλείστες των περιπτώσεων δεν καταγράφονται απόλυτες αλήθειες και απόλυτες πλάνες. Και οι ασκούμενες πολιτικές προκύπτουν ως συνθέσεις απόψεων και προτεραιοτήτων. Αναμενόμενο, άλλωστε, αφού οι κοινωνίες συναπαρτίζονται από διαφορετικές υπο-ομάδες συμφερόντων, με διαφορετικές προτεραιότητες και διαφορετικές αξίες που πρέπει να όμως συνυπάρξουν.

Ο δεύτερος τρόπος είναι η πολιτική των θώκων και των προσώπων. Αυτός ασκείται από επαγγελματίες ή φερέλπιδες επαγγελματίες της πολιτικής. Το ζητούμενο είναι η πολιτική σταδιοδρομία.  Η διαχείριση του δημοσίου συμφέροντος δεν είναι ο σκοπός αλλά η αρένα μέσα στην οποία διαδραματίζεται το πολιτικό παιχνίδι. Κύριο μέσο είναι η δημιουργία εντυπώσεων και βασικό εργαλείο η πολιτική επικοινωνία. Δεν έχει σημασία το τι πραγματικά συμβαίνει αλλά το ποια εικόνα θα προβάλλουμε στα μέσα και το τι θα πείσουμε το εκλογικό σώμα ότι συμβαίνει.

Οι φορείς διαφορετικών πολιτικών αντιλήψεων και προτάσεων είναι εχθροί (δικοί μας και του έθνους).  Εμείς είμαστε οι διαχειριστές της απόλυτης αλήθειας και οι «άλλοι» κήρυκες του απολύτου σφάλματος. Εμείς είμαστε οι σωτήρες και οι «άλλοι» οι ολετήρες. Διότι το διακύβευμα δεν είναι η άσκηση αποτελεσματικών δημοσίων πολιτικών αλλά η κατάληψη της εξουσίας. Και αυτή περνά μέσα από την πολιτική απαξίωση και την εκλογική συντριβή του «εχθρού».  Εκλαμβάνεται ως αυτονόητο και δεδομένο ότι αρκεί να καταλάβουμε εμείς την εξουσία και όλα θα πάνε καλά.

Η πολιτική κινητοποίηση γίνεται με «οπαδική» λογική. Και επιτυγχάνεται με την καθημερινή και εφ’ όλης της ύλης καταγγελία του «εχθρού». Τίποτα από ότι λέει και ότι κάνει ο πολιτικός αντίπαλος δεν είναι σωστό. Ακόμα και όταν ταυτίζεται με τις δικές μας απόψεις. Ακόμα και αν περιλαμβάνεται στο δικό μας πρόγραμμα. Όταν το υποστηρίζει ή το εφαρμόζει ο «εχθρός» είναι λάθος. Διότι αυξάνει τις πιθανότητες να καταλάβει ή να παραμείνει στην εξουσία. Σωστό γίνεται όταν το πρεσβεύουμε και το εφαρμόζουμε ασκώντας την εξουσία εμείς.

Αυτή η λογική του διαχωρισμού σε εχθρούς και φίλους και η στρατηγική του «πάρτα όλα» δεν χαρακτηρίζει μόνο τις διακομματικές αλλά και τις ενδοκομματικές σχέσεις και διεργασίες υποβαθμίζοντας έτσι δραματικά την εσωκομματική δημοκρατία.

Θα ρωτήσουν κάποιοι, «μα μπορεί να ασκηθεί πολιτική χωρίς πρόσωπα;». Σωστά. Δεν μπορεί. Η πολιτική (όπως και κάθε κοινωνική δραστηριότητα) ασκείται μέσω προσώπων. Έχει όμως τεράστια σημασία που βρίσκεται το κέντρο βάρους. Αν τα πρόσωπα κινητοποιούνται από «φιλοδοξίες πολιτικής», φιλοδοξούν δηλαδή πρωτίστως να συμβάλουν στην άσκηση αποτελεσματικών δημοσίων πολιτικών προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος, ή «πολιτικές φιλοδοξίες» επιδιώκοντας κυρίως την ατομική προβολή, την εκλογική επιτυχία, την κατάληψη θώκων εξουσίας και την επαγγελματική πολιτική σταδιοδρομία.

Στην δεύτερη περίπτωση οι ιδέες, οι πολιτικές και τα προγράμματα καταλήγουν να είναι προσχηματικά και απλά υπο-προϊόντα της επικοινωνιακής στρατηγικής.  Έχουν εκλογική και μόνο σημασία και μεταβάλλονται με βάση την συγκυρία και την βελτιστοποίηση της άγρας ψήφων.   Εξηγείται έτσι  όχι μόνο η μεταπήδηση προσώπων αλλά και η μετακίνηση φορέων σε διαφορετικά ιδεολογικά πεδία.  Ισχύει εδώ η ρήση του Γκρούτσο Μαρξ: «Αυτές είναι οι αρχές μου. Αλλά αν δεν σας αρέσουν, έχω κι άλλες».

Από τους δύο αυτούς τρόπους τον πρώτο τον αποκαλούμε «Πολιτική» και τον δεύτερο «Πολιτικαντισμό». Ως προς τον δεύτερο τρόπο, Γάλλοι μιλάνε για «politique politicienne»  και οι  Άγγλοι για «game of politics» ή  «party politics»,  εννοώντας περίπου το ίδιο.

Δεν χρειάζεται νομίζω περαιτέρω ανάλυση – τα βιώματά μας αρκούν- για να καταλήξουμε σε δύο βασικά συμπεράσματα:

  • Ο πρώτος τρόπος άσκησης πολιτικής είναι κοινωνικά επωφελής και ο δεύτερος επιβλαβής.
  • Στην χώρα μας ιστορικά κυρίαρχη – με εξαίρεση ορισμένες βραχείες περιόδου – είναι η «πολιτικάντικη» πολιτική.

Η μετάβαση από τον πολιτικαντισμό στην πολιτική, ή,  για να είμαστε ρεαλιστές, η  σταδιακή ενίσχυση της πολιτικής και η αποδυνάμωση του πολιτικαντισμού,  είναι η πρώτη και βασική προϋπόθεση για τον εκσυγχρονισμό και τον εξορθολογισμό της ελληνικής κοινωνίας και οικονομίας. Οι δυνάμεις που πρεσβεύουν την μεταρρύθμιση και την ανανέωση θα πρέπει να εργαστούν σ’ αυτή την κατεύθυνση. Αρχίζοντας πρώτα από τον εαυτό τους.

  • Εστιάζοντας σε μακροπρόθεσμες πολιτικές και προγραμματικές επεξεργασίες και όχι σε βραχυπρόθεσμες εκλογικές τακτικές.
  • Εισάγοντας  στιβαρούς θεσμούς και διαδικασίες εσωκομματικής δημοκρατίας και συμμετοχής όχι μόνο επί χάρτου,  δηλαδή στο καταστατικό, αλλά στην πραγματική λειτουργία του κόμματος.
  • Βασίζοντας τις πολιτικές τους συμμαχίες σε προγραμματικές συγκλίσεις και όχι σε παράθυρα εκλογικής και κυβερνητικής ευκαιρίας.
  • Ασκώντας προγραμματική και όχι «δομική» (δηλαδή «οπαδική», χωρίς αρχές και με  βάση το εφήμερο δημοσκοπικό όφελος) αντιπολίτευση.
  • Κατανοώντας τον διαπαιδαγωγητικό  ρόλο που καλείται, δια του παραδείγματός της, να παίξει προς την ελληνική κοινωνία, ακόμα και αν αυτό δεν προσπορίσει βραχυπρόθεσμα δημοσκοπικά και εκλογικά οφέλη.
  1. Η Μόνη μας Κληρονομιά: η Δημοκρατία

Μετά από χιλιάδες χρόνια πολιτικού βίου των ανθρωπίνων κοινωνιών, μετά από εκατοντάδες χρόνια από την είσοδο στην νεωτερικότητα (που σηματοδοτείται από τον Διαφωτισμό και την Βιομηχανική Επανάσταση) και λίγες δεκαετίες μετά από την (διαμφισβητούμενη) είσοδό μας στην μετα-νεωτερικότητα (του ατομισμού, του χρηματοπιστωτικού καπιταλισμού και της ψηφιακής επανάστασης) η ιδεολογική και αξιακή πολλαπλότητα εξελίσσεται καλειδοσκοπικά. Πανσπερμία ιδεών και προτάσεων πολιτικής και κοινωνικής οργάνωσης. Ποικιλία αφηγημάτων (και ραβδογραμμάτων – δηλαδή αντιφατικών ποσοτικών δεδομένων) για το πως λειτουργεί η οικονομία και τι την κατευθύνει. Ένταξη σε πολλά και διαφορετικά κοινωνικά δίκτυα που διαμορφώνουν ιδιαίτερους τρόπους ζωής (lifestyles). Ανασφάλεια μπροστά στην διαπερατότητα του εθνικά και τοπικά «οικείου» και κρίσεις ταυτότητας από την έκθεση στο «ξένο» της παγκοσμιοποίησης. Αναζήτηση της σιγουριάς στον πατερναλισμό των μονοδιάστατων αφηγήσεων και των ισχυρών ηγετών.

Μέσα σ’ αυτή την ενοχλητική,  συχνά αφόρητη για τον μέσο πολίτη, πολυσημία και αταξία της ζωής μας υπάρχει ένα και μόνο σταθερό και αδιαμφισβήτητο πεδίο. Η λειτουργία της Δημοκρατίας. Αυτή αποτελεί την μόνη μας κληρονομιά από τις πολιτικές κοινωνίες του παρελθόντος. Αυτήν οφείλουμε να διαφυλάξουμε ως κόρην οφθαλμού στις δύσκολες εποχές που διασχίζουμε.


3.1. Δημοκρατικός πολιτικός πολιτισμός: τα δικαιώματα  της μειοψηφίας και η νομιμοποίηση του αντιπάλου

 

Όπως όμως μας διδάσκουν πρόσφατες εξελίξεις που οδήγησαν στην  – δημοκρατική – ανάδειξη στην εξουσία ηγετών όπως ο Πούτιν, ο Τράμπ, ο Ερντογάν, ο Όρμπαν, οι Κατσίνσκι και στην ισχυρή εκλογική παρουσία της Μαρί Λεπέν, της Λέγκας του Βορρά  ή των αυστριακών και ολλανδών ακροδεξιών, η δημοκρατία κινδυνεύει από την ίδια την λειτουργία της και υπάρχουν πιθανότητες να καταρρεύσει από τα μέσα. Αυτό μπορεί να συμβεί εάν λησμονηθεί πως η ουσία της δημοκρατίας δεν έγκειται μόνον στην εφαρμογή της αρχής της πλειοψηφίας αλλά κυρίως στην κατοχύρωση των δικαιωμάτων της μειοψηφίας. Εκεί ακριβώς κρίνεται η ποιότητά της.

Επειδή ακριβώς δημοκρατία σημαίνει πολυφωνία, προϋπόθεση άσκησής της είναι η αμοιβαία αποδοχή, εντός του πλαισίου της,  των άλλων φωνών. Η αμοιβαία αναγνώριση του δικαιώματος όλων, πλειοψηφούντων ή μειοψηφούντων,  να υποστηρίζουν και να πράττουν κάτι διαφορετικό. Η νομιμοποίηση της παρουσίας  τους στην πολιτική αρένα ως  ισότιμων μετόχων και ως νόμιμων δυνητικών διαχειριστών της εξουσίας. Η αντιμετώπισή τους ως αντιπάλων και όχι ως εχθρών. Η ανταγωνιστική συνύπαρξη και όχι η αμοιβαία καταστροφή.  Αυτά ακριβώς συγκροτούν ένα πολιτικό σύστημα ως σύστημα δημοκρατικών πολιτικών αξιών. Διαμορφώνουν τον, απολύτως απαραίτητο, δημοκρατικό πολιτικό πολιτισμό.

Σε πρόσφατο βιβλίο τους (How Democracies Die, Εκδ. Crown, 2018 ) οι καθηγητές της Πολιτικής Επιστήμης στο  Χάρβαρντ Steven Levitsky και  Daniel Ziblatt υποστηρίζουν ότι οι δημοκρατίες λειτουργούν καλύτερα, και γι’ αυτό επιβιώνουν περισσότερο, εκεί όπου πέραν των συνταγματικών εγγυήσεων εμπεδώνονται κατά την άσκηση της πολιτικής δύο βασικοί κανόνες:

  • η αμοιβαία ανοχή, δηλαδή η αποδοχή του πολιτικού ανταγωνιστή ως νομίμου αντιπάλου και διεκδικητή της εξουσίας, και
  • η αυτοσυγκράτηση δηλαδή η ιδέα ότι οι ασκούντες την διακυβέρνηση οφείλουν να αυτοπεριορίζονται κατά την άσκηση των θεσμικών τους προνομίων ασκώντας τα με μέτρο και χωρίς να τα χρησιμοποιούν ως εργαλείο εκλογικής επικράτησης.

Η διάβρωση των δημοκρατιών, υποστηρίζουν οι συγγραφείς,  αρχίζει όταν τα κόμματα συλλογικά και τα μέλη τους ατομικά αμφισβητούν τη νομιμότητα των αντιπάλων τους, δηλαδή το δικαίωμά τους  να μετέχουν στην πολιτική κονίστρα και να διεκδικούν την εξουσία. Όταν δηλαδή εγκαταλείπουν την ανεκτικότητα και υιοθετούν την στρατηγική του «ο σκοπός αγιάζει τα μέσα». Άρα καταλήγουν να διεκδικούν την εξουσία  με οποιοδήποτε τρόπο.

Κατ’ αυτόν τον τρόπο η  αποδυνάμωση των δημοκρατικών κανόνων επέρχεται όταν οι πολιτικές διαφορές μετατρέπονται σε υπαρξιακή σύγκρουση που τροφοδοτεί μια γενικευμένη πόλωση. Και αυτή η ακραία πόλωση, η διάβρωση δηλαδή του δημοκρατικού πολιτικού πολιτισμού,  μπορεί να σκοτώσει τις δημοκρατίες.


3.2. Αντιπροσωπευτική ή εξουσιοδοτική δημοκρατία;

 

Μια δεύτερη διάσταση των σύγχρονων δημοκρατιών που χρήζει αναστοχασμού είναι ο αντιπροσωπευτικός τους χαρακτήρας.

Η ιστορική εμπειρία διδάσκει ότι η άμεση δημοκρατία δεν είναι εφικτή παρά μόνο σε περιορισμένα πληθυσμιακά και χωρικά μεγέθη. Η ελληνική πόλις υπήρξε η κοιτίδα της δημοκρατίας στο βαθμό που ήταν τεχνικά εφικτό οι πολίτες (κατ’ ακρίβεια οι ελεύθεροι άρρενες πολίτες) να συνέρχονται τακτικά σε συγκεκριμένο χώρο, την εκκλησία του δήμου, το βουλευτήριο,  να διαλέγονται, να διαβουλεύονται, να αποφασίζουν  και να δικάζουν γνωρίζοντας την ουσία των δημοσίων προβλημάτων και κατανοώντας τα βασικά τους διακυβεύματα.

Η «αμεσο-δημοκρατική» αυτή πρακτική διευκόλυνε εξ άλλου τον δημόσιο έλεγχο όσων αναλάμβαναν «αξιώματα». Στην ουσία τους τα δημόσια αξιώματα (ανατιθέμενα ενίοτε όχι με ψηφοφορία αλλά με κλήρωση) δεν αποτελούσαν εκχώρηση εξουσίας αλλά δεσμευτική εντολή εκπροσώπησης της κοινότητας σε λειτουργίες που δεν μπορούσαν να ασκηθούν συλλογικά. Ο αξιωματούχος (άρχων, στρατηγός) ήταν ο εντολοδόχος ενώ η κοινότητα, δηλαδή ο εντέλλων, είχε τεχνικά την δυνατότητα να ενημερώνεται συλλογικά επί των πεπραγμένων του και να τα αξιολογεί στις λεπτομέρειές τους. Η άμεση λογοδοσία διατηρούσε την σχέση μεταξύ κοινότητας – αξιωματούχου ως σχέση εντέλλοντος – εντελλομένου και δεν επέτρεπε την  μετατροπή της «αντιπροσώπευσης» σε «εξουσιοδότηση» δηλαδή σε εν λευκώ ανάθεση του δικαιώματος του αποφασίζειν και ενεργείν,  τύποις μεν εν ονόματι της κοινότητας αλλά στην πράξη ερήμην αυτής.

Η εκτατική και πληθυσμιακή διεύρυνση των δημοκρατικών πολιτειών, με την δημιουργία των εθνικών κρατών (και τώρα ακόμη περισσότερο, με το ευρωπαϊκό πείραμα), αναίρεσε την υλική – τεχνική βάση της άμεσης δημοκρατίας και κατέστησε την αντιπροσωπευτική δημοκρατία μονόδρομο.  Ταυτόχρονα, η προϊούσα πολυπλοκότητα των σύγχρονων κοινωνιών και οικονομιών κατέστησε τα διακυβεύματα υπερβολικά τεχνικά και δυσνόητα. Ο συνδυασμός των δύο αυτών μεταβολών μετέτρεψε την αντιπροσώπευση σε εξουσιοδότηση.

Τα πολιτικά προγράμματα των κομμάτων, βάσει των οποίων το εκλογικό σώμα, θεωρητικά τουλάχιστον,  επιλέγει τους εκπροσώπους του και ταυτόχρονα τους κυβερνώντες,  είναι γενικευτικά και εν πολλοίς αόριστα. Αφήνουν συνεπώς πολύ μεγάλα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στους αιρετούς. Στην πράξη οι αιρετοί ούτε λαμβάνουν δεσμευτική εντολή ούτε ελέγχονται από τον εντολέα τους (δηλαδή το εκλογικό σώμα) με βάση συγκεκριμένους – δηλαδή αναλυτικούς, χρονο-προγραμματισμένους και κοστολογημένους- στόχους.

Η δημοκρατία μετατρέπεται έτσι από «αντι – προσωπευτική» δηλαδή βασιζόμενη σε εντολή διαχείρισης της εξουσίας δεσμευτική επί του περιεχομένου των ενεργειών των εκπροσώπων, σε «εξουσιο-δοτική», δηλαδή σε εν λευκώ  εκχώρηση της εξουσίας και άσκησή της με πολύ μεγάλους, ενίοτε απεριόριστους, βαθμούς ελευθερίας. Η κατάσταση επιβαρύνεται περαιτέρω με την άμεση διασύνδεση μεταξύ της νομοθετικής (και ελεγκτικής) και της εκτελεστικής  εξουσίας, όπου με βάση την (αναγκαία) αρχή της δεδηλωμένης το πλειοψηφούν στην βουλή κόμμα ασκεί την κυβέρνηση. Έτσι η εκτελεστική εξουσία ταυτίζεται με την πλειοψηφία της νομοθετικής εξουσίας και ο ελεγκτικός ρόλος της τελευταίας υποβαθμίζεται δραστικά.

Οι Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος και Λεωνίδας Χριστόπουλος  σημειώνουν στην μελέτη τους για την πολυνομία και κακονομία στην Ελλάδα (Εκδόσεις διαΝΕΟσις, 2017)  σχετικά με την «ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας  εις βάρος της νομοθετικής εξουσίας στις σύγχρονες φιλελεύθερες δημοκρατίες»: Μέσω μονοκομματικών κυβερνήσεων ή συνεκτικών κυβερνήσεων συνασπισμού που ελέγχουν την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η Βουλή, η οποία είναι ο συγκριτικά ανίσχυρος πόλος στο δίπολο Βουλή-Κυβέρνηση, καθίσταται ο εύπλαστος νομοθετικός βραχίονας της κυβέρνησης. Δεν ελέγχει τόσο την κυβέρνηση, όσο τη διευκολύνει να νομοθετεί. Η σχετική αδυναμία της Βουλής έναντι της κυβέρνησης είναι φαινόμενο που ανάγεται σε γενικότερες τάσεις του 20ού και 21ου αιώνα. Τέτοιες τάσεις, μεταξύ άλλων, είναι η ανάγκη ταχείας προσαρμογής των εθνικών κυβερνήσεων, με τη θέσπιση νέων ρυθμίσεων, στο δυναμικά μεταβαλλόμενο διεθνές περιβάλλον ανοικτών οικονομιών, ο εξειδικευμένος και τεχνικός χαρακτήρας των προβλημάτων προς ρύθμιση, προς τον οποίο δύσκολα μπορεί να ανταποκριθεί ένα σώμα αντιπροσώπων χωρίς ειδικές γνώσεις το οποίο διαβουλεύεται, Γι’ αυτούς και άλλους λόγους, το ελληνικό και άλλα κοινοβούλια έχουν αποκτήσει εν μέρει ένα ρόλο περισσότερο διεκπεραιωτικό, παρά ουσιαστικό ως προς την παραγωγή ρυθμίσεων.

Γίνεται αντιληπτό ότι η μετάπτωση από την αντιπροσωπευτική στην εξουσιοδοτική εκδοχή της δημοκρατίας επηρεάζει την ουσία της άσκησής της και, μεταξύ άλλων, την βασική δικλείδα ασφαλείας λειτουργίας της που είναι η διάκριση των εξουσιών.

  1. Η αποφυγή του πειρασμού της πολυσυλλεκτικότητας: Προγραμματική σαφήνεια

Εκ των κεντρικών στοιχείων του δημοκρατικού πολιτισμού είναι ασφαλώς η διεκδίκηση άσκησης της εξουσίας και η, για τον σκοπό αυτόν, προσέλκυση της πλειοψηφίας των εκλογέων. Όμως δεν πρέπει να λησμονούμε ότι στις δημοκρατίες η άσκηση της εξουσίας δεν συνιστά αυτοσκοπό. Δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται παρά ως μέσο για την εφαρμογή εγκεκριμένων από την πλειοψηφία δημοσίων πολιτικών, με στόχο την προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος. Είναι λοιπόν προϋπόθεση της δημοκρατίας η σαφής, και κατά το δυνατόν αναλυτική, χρονο-προγραμματισμένη και κοστολογημένη, διατύπωση του περιεχομένου των προτεινόμενων δημοσίων πολιτικών.

Κάθε σύγχρονο πολιτικό κόμμα χρειάζεται συνεπώς να αντισταθεί στον πειρασμό της πολυσυλλεκτικότητας νοούμενης ως προσπάθειας να προσελκυσθούν ψηφοφόροι πανταχόθεν, με αόριστες υποσχέσεις των πάντων στους πάντες. Μια πολιτική παράταξη που φιλοδοξεί να αποτελέσει δύναμη μεταρρύθμισης πρέπει να διατυπώσει με σαφήνεια το πρόγραμμά της. Να εξηγήσει ποιες ρήξεις και ποιες ανατροπές θα επιδιωχθούν, ποιοί θα επωφεληθούν από αυτές και ποιοί θα κληθούν πληρώσουν το κόστος. Διότι οι μεταρρυθμίσεις έχουν κόστος οικονομικό αλλά και κοινωνικό, υπό την έννοια της ανατροπής κεκτημένων. Και ιδίως για ομάδες τα «κεκτημένα» των οποίων υποσκάπτουν το δημόσιο συμφέρον.

Κάθε δημοκρατική πολιτική παράταξη,  οφείλει να επιδιώκει την κατάκτηση της εξουσίας  πείθοντας την πλειοψηφία του εκλογικού σώματος ότι το συγκεκριμένο, κοστολογημένο και χρονο-προγραμματισμένο πολιτικό σχέδιό της  υπηρετεί καλύτερα τα ευρύτερα συμφέροντα του κοινωνικού συνόλου. Δεν έχει νόημα να αναρριχάται στην εξουσία έχοντας μεν πείσει τους πάντες, αλλά τον καθέναν για κάτι διαφορετικό και αντιφατικό προς τις άλλες της υποσχέσεις. Δεν έχει νόημα να λέει στον καθένα αυτό που θέλει να ακούσει. Και ασφαλώς δεν έχει νόημα να προσπαθήσει να παραμείνει στην εξουσία με πελατειακές εξυπηρετήσεις. Το «δεν έχει νόημα» αναφέρεται βέβαια στο δημόσιο συμφέρον και στην χώρα συνολικά. Διότι η πολυσυλλεκτικότητα έχει βεβαίως νόημα για όσους αναμειγνύονται στην πολιτική με αποκλειστικό ζητούμενο την νομή της εξουσίας. Για όσους η εξουσία συνιστά αυτοσκοπό και η παραγωγή δημοσίων πολιτικών αναγκαίο μπελά, υποπροϊόν και πάρεργο της επικοινωνιακής και εκλογικής διαχείρισής της. Για όσους ζουν μέσα στην  – και από την- «πολιτικάντικη πολιτική».

  1. Πολιτικό μάρκετινγκ ή τεκμηριωμένες δημόσιες πολιτικές;

Αντικείμενο της πολιτικής διαδικασίας στις σύγχρονες δημοκρατίες πρέπει να είναι η προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή η μεγιστοποίηση του κοινού οφέλους μέσα από την επίλυση συλλογικών προβλημάτων και την αξιοποίηση συλλογικών ευκαιριών. Κατ’ αυτή την έννοια εφαρμοσμένη πολιτική δεν είναι τίποτε άλλο παρά το σύνολο των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών. Η πολιτική κρίνεται εκ του αποτελέσματος. Ορθή πολιτική είναι το σύνολο των επιτυχημένων τομεακών δημοσίων πολιτικών ενώ λανθασμένη πολιτική είναι το άθροισμα των αποτυχημένων τομεακών πολιτικών.

Το πολιτικό παιχνίδι όμως δεν παίζεται, δυστυχώς, με αυτούς τους όρους. Η πολιτική επικοινωνία, το πολιτικό μάρκετινγκ, χρησιμοποιείται για να μεγιστοποιήσει τα πολιτικά οφέλη στο εκλογικό πεδίο ανεξαρτήτως αποτελεσμάτων  στο πεδίο των εφαρμοσμένων τομεακών πολιτικών. Η πολιτική μετατρέπεται σε ένα παιχνίδι με τους φόβους και τις προσδοκίες του εκλογικού σώματος, σε ένα παιχνίδι εντυπώσεων χωρίς μεγάλη επαφή με την πραγματικότητα των δημοσίων πολιτικών και των αποτελεσμάτων τους. Το πολιτικό μάρκετινγκ συγκρούεται ασφαλώς με την πραγματικότητα, όπως ακριβώς το μάρκετινγκ των αγαθών και υπηρεσιών. Και πολύ συχνά (μεσο-βραχυπρόθεσμα τουλάχιστον) κερδίζει το μάρκετινγκ και όχι η πραγματικότητα. Η πολιτική ασκείται με στερεότυπα και συναισθήματα και όχι με τεκμηριωμένες προτάσεις και μετρήσιμα αποτελέσματα. Το αποτέλεσμα είναι να έχουμε επιτυχημένους πολιτικούς αλλά αποτυχημένες πολιτικές.

Είναι εξαιρετικά ενδιαφέροντα τόσο το εγχείρημα όσο και τα ευρήματα της «Vote for Policies», μιάς βρετανικής διαδικτυακής πλατφόρμας πού ίδρυσε το 2010 ο Matt Chocqueel-Mangan και η οποία έκτοτε και  προ των εκάστοτε εκλογών διερευνά τις προτιμήσεις των ψηφοφόρων, όχι ως προς τα κόμματα αλλά ως προς τις προτεινόμενες από τα κόμματα δημόσιες πολιτικές. (Ένα ελληνικό ανάλογο είναι το Help Me Vote http://www.helpmevote.gr/, που ανέπτυξαν οι καθηγητές του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Ιωάννης Ανδρεάδης και Θεόδωρος Χατζηπαντελής).

Στο Vote for Policies οι προτεινόμενες πολιτικές αντιγράφονται κατά λέξη από τα προγράμματα των κομμάτων  αλλά ταξινομούνται σε θεματικά πεδία (14 συνολικά: υγεία, εκπαίδευση, απασχόληση, φορολογία, ασφάλεια, συνταξιοδοτικό κλπ.) χωρίς να αναφέρεται η κομματική προέλευση κάθε πρότασης και κάθε θέσης. Οι ενδιαφερόμενοι δυνητικοί ψηφοφόροι καλούνται δηλαδή να επιλέξουν από κάθε θεματικό πεδίο τις προτάσεις χωρίς να γνωρίζουν από ποιο κόμμα προέρχονται. Τα αποτελέσματα είναι εντυπωσιακά. Στις δύο τελευταίες εκλογικές αναμετρήσεις στο Ηνωμένο Βασίλειο οι προτιμήσεις των ψηφοφόρων με βάση τις δημόσιες πολιτικές ήταν ριζικά διαφορετικές από εκείνες που εκφράσθηκαν στις κάλπες .

Ενδεικτικά παρουσιάζονται στο πίνακα που ακολουθεί τα αποτελέσματα για τις Βρετανικές εκλογές του 2017. Στην πρώτη στήλη παρατίθενται τα αποτελέσματα του Vote for Policies (390.400 συμμετέχοντες) και στην δεύτερη τα αποτελέσματα της κάλπης ενώ στις δύο επόμενες οι τομεακές δημόσιες πολιτικές όπου οι προτάσεις του  κάθε κόμματος προηγούνται (1η και 2η επιλογή).

 

Πίνακας

 

(*)Σε σύνολο 390.400 συμμετεχόντων στην έρευνα – Αναφέρονται εδώ μόνο τα βασικά κόμματα εθνικής εμβέλειας .  https://voteforpolicies.org.uk/survey/results/ke8YaXMTPdyncVuJu#/total-results)

(**) Πηγή: https://www.bbc.co.uk/news/election/2017/results

 

Από τον πίνακα προκύπτει ότι:

  • Οι μεν νικητές των εκλογών Συντηρητικοί (42,4%) έρχονται τελευταίοι από τα πέντε βασικά κόμματα ως προς τις προτιμήσεις στις προτάσεις πολιτικής τους αφού συγκέντρωσαν – επι 390.400 απαντήσεων – μόλις 16,5% των προτιμήσεων, ενώ καμία από τις τομεακές τους προτάσεις δεν πλειοψήφησε ως πρώτη προτεραιότητα και μόλις τρεις πλειοψήφησαν ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Αντίθετα οι Εργατικοί, δεύτεροι στις εκλογές με 40%, αναδεικνύονται πρώτοι σε προτιμήσεις προτάσεων πολιτικής με 24,1%, με τρεις από τις προτάσεις πολιτικής τους πλειοψηφικές ως πρώτη προτεραιότητα και επτά ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Οι Πράσινοι (Οικολόγοι) που στις εκλογές απέσπασαν μόλις 1,6% έρχονται δεύτεροι στις προτιμήσεις προτάσεων πολιτικής με 19,6% και πέντε από τις προτάσεις τους πλειοψηφικές ως πρώτη προτεραιότητα.
  • Ακολουθούν οι Φιλελεύθεροι που, ενώ στις εκλογές έλαβαν 7,4% των ψήφων, απέσπασαν το 19,3% των προτιμήσεων στις προτάσεις πολιτικής τους με τρείς εξ αυτών ως πρώτη προτεραιότητα και μία ως δεύτερη προτεραιότητα.
  • Τέλος, το ευρωσκεπτικιστικό κόμμα UKIP, με 1,8% στις εκλογικές κάλπες, απέσπασε 19% στις προτάσεις πολιτικής του με τέσσερεις ως πρώτη προτεραιότητα και δύο ως δεύτερη προτεραιότητα των 390.400 πολιτών που συμμετείχαν στην έρευνα του Vote for Policies.

Με  βάση τα παραπάνω ευρήματα (με όλες τις μεθοδολογικές επιφυλάξεις που θα μπορούσε να έχει κανείς για την έρευνα του Vote for Policies,  το γεγονός ότι συμμετείχαν σε αυτήν περίπου 400.000 άτομα παρέχει εχέγγυα αντιπροσωπευτικότητας) νομιμοποιούμαστε λοιπόν να συμπεράνουμε ότι το γεγονός πως η πλειοψηφία των πολιτών ψηφίζει ένα κόμμα με τις πολιτικές προτάσεις του οποίου δεν συμφωνεί, σημαίνει ότι οι ψηφοφόροι γίνονται θύματα συστηματικής επικοινωνιακής εξαπάτησης και η ψήφος τους υφαρπάζεται όχι με βάση τις πραγματικές προτιμήσεις τους αλλά με βάση επικοινωνιακές εντυπώσεις. Η «επιτυχημένη» εκστρατεία του Brexit με τα τερατώδη και προφανή ψεύδη επί των οποίων βασίστηκε επιβεβαιώνει το ως άνω συμπέρασμα.

Θα μπορούσε κάποιος να αντιτείνει πως στις κοινοβουλευτικές εκλογές η επιλογή κόμματος επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από παράγοντες όπως η ικανότητα διακυβέρνησης των υποψηφίων σχηματισμών. Σε αυτήν την βάσιμη, κατ’ αρχήν, οντολογική διαπίστωση  μπορούν  να διατυπωθούν δύο ενστάσεις, η πρώτη οντολογική και η δεύτερη δεοντολογική.

Πρώτον, η ικανότητα διακυβέρνησης είναι ένα μέγεθος για το οποίο οι εντυπώσεις παίζουν κομβικό ρόλο άρα είναι επικοινωνιακά χειραγωγήσιμο, μπορεί δηλαδή να διαμορφωθεί με βάση το κατάλληλο πολιτικο-εκλογικό μάρκετινγκ.

Δεύτερον, τίθεται ένα κομβικό ερώτημα: Επιλέγω «ικανότητα διακυβέρνησης» για την εφαρμογή ποιού προγράμματος; Ενός  προγράμματος με το οποίο το διαφωνώ; Αυτό θα ήταν δείγμα απόλυτου ανορθολογισμού. Ο μέσος πολίτης, το εκλογικό σώμα, δεν επιλέγουν όμως ανορθολογικά. Επιλέγουν ορθολογικά με βάση ανακριβή δεδομένα και με βάση γενικές αξίες («ορθολογισμός με βάση τις αξίες» κατά Weber) που αδυνατούν να συνδέσουν πρακτικά με μια πολύπλοκη πραγματικότητα.

Η απάντηση λοιπόν είναι «ψηφίζω ένα πρόγραμμα το οποίο αγνοώ και για το οποίο, τελικά, αδιαφορώ», διότι το  κυρίαρχο «μίγμα (πολιτικού) μάρκετινγκ» δεν το περιλαμβάνει, αφού εστιάζεται αποκλειστικά σε πρόσωπα και συνθήματα (και «κλαδικά ή τοπικά ρουσφέτια» θα μπορούσαμε να προσθέσουμε στα καθ’ ημάς).

Τελικά, μια πολιτική –προϊόν του εκλογικού μάρκετινγκ είναι μια πολιτική που αποβαίνει πάντοτε εις όφελος των επαγγελματιών του μάρκετινγκ, συνήθως υπερ των επαγγελματιών της πολιτικής, σπανίως όμως υπερ της κοινωνίας.

  1. Συνοψίζοντας: τι πολιτικούς οργανισμούς χρειαζόμαστε;

Δεν συζητήσαμε στο εκτενές αυτό σημείωμα επί του περιεχομένου της πολιτικής. Άλλωστε, είναι δεδομένο ότι εντός των δημοκρατικών κοινωνιών συγκροτούνται και συνυπάρχουν διαφορετικές αντιλήψεις για το δέον γενέσθαι – συχνά αντιδιαμετρικές. Η θέση του κάθε προσώπου και κάθε ομάδας στον καταμερισμό εργασίας και στην παραγωγή, ο χώρος εγκατάστασης και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κάθε τόπου, η ιστορική εμπειρία, αλλά και ψυχολογικές προδιαθέσεις  όπως η προτίμηση για την ασφάλεια και την σταθερότητα ή αντίθετα για το ρίσκο και τις αλλαγές, και άλλα συναφή, διαμορφώνουν τις πολιτικές αντιλήψεις, την πρόσληψη των προβλημάτων και τις προτιμήσεις για την μία ή την άλλη λύση. Η «οργανική ενότητα» του λαού είναι μια ρομαντική και εξωπραγματική αντίληψη. Οι σύγχρονες κοινωνίες είναι εσωτερικά διαφοροποιημένες και αντιφατικές. Για να αποκατασταθεί δε η «λειτουργική ενότητά» τους, προκειμένου να μην καταρρεύσουν, απαιτείται ειδική και διαρκής μέριμνα.

Αυτή η μέριμνα μας απασχόλησε εδώ. Με κεντρικό ερώτημα ποιές οι προϋποθέσεις ομαλής διεξαγωγής της πολιτικής διαδικασίας και των λειτουργιών διακυβέρνησης. Δηλαδή

(α) της συλλογικής ιεράρχησης των επι μέρους κοινωνικών προτεραιοτήτων,

(β) της διακρίβωσης της τεχνικής εφικτότητας της εφαρμογής τους και

(γ) της βέλτιστης κατανομής των συνολικά διαθέσιμων πόρων,

προκειμένου να διαμορφωθεί τελικά ένα μίγμα εφαρμοσμένης πολιτικής – δηλαδή ένα σύνολο συμμετοχικά επεξεργασμένων, συμφωνημένων και τεκμηριωμένων τομεακών πολιτικών – που να μεγιστοποιεί το συλλογικό όφελος.

Οι λειτουργίες αυτές αποτελούν συγκοινωνούντα δοχεία και καθορίζουν την ποιότητα της δημοκρατίας, και κατ’ επέκταση τον βαθμό ευημερίας, δεδομένης κοινωνίας. Ουσιαστική προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκησή τους  είναι το να αναπτυχθούν τέτοιες μορφές πολιτικής και διακυβέρνησης  που να επιτρέπουν την ομαλή συνύπαρξη αλλά και κάποιους βαθμούς σύνθεσης ή εξισορρόπησης διαφορετικών ιδεών, υπό τον όρο ότι οι ιδέες αυτές εμπεριέχουν ως κοινό τόπο την ίδια την δημοκρατική διαδικασία.

Ως εργαλείο για την διασφάλιση των παραπάνω προϋποθέσεων απαιτούνται οργανισμοί  άσκησης πολιτικής και διακυβέρνησης. Όμως πολιτικοί οργανισμοί κατάλληλοι για τον 21ο αιώνα.

  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα διαφέρουν ριζικά από τα κόμματα «συγκεντρωτικού οπορτουνισμού» και πελατειακότητας όπως αυτά που γνωρίσαμε.
  • Πολιτικοί οργανισμοί «δημοκρατικής και συμμετοχικής αποτελεσματικότητας».
  • Πολιτικοί οργανισμοί που δεν θα περιορίζονται στο γνωστό τρίπτυχο μικροπολιτικής: ατάκες, συνθήματα και συναισθήματα.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα λειτουργούν προγραμματικά αναλύοντας, τεκμηριώνοντας, και συζητώντας δημόσια συγκεκριμένες – δηλαδή μετρήσιμες, χρονο-προγραμματισμένες και κοστολογημένες- δημόσιες πολιτικές.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα αντιπαρατίθενται μεταξύ τους σε σημεία ουσιαστικών πολιτικών διαφορών και δεν θα εφευρίσκουν  επικοινωνιακές διαφορές προς χάριν της αντιπαράθεσης.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα ασκούν προγραμματική και όχι δομική αντιπολίτευση.
  • Πολιτικοί οργανισμοί που θα αξιοποιούν νέες μορφές πολιτικής κινητοποίησης ανοίγοντας διαύλους προς την νέα γενιά που δυσπιστεί προς το παραδοσιακό «πολιτεύεσθαι».
  • Πολιτικοί οργανισμοί, τέλος, που θα παίζουν διαπαιδαγωγητικό ρόλο προς την κοινωνία καλλιεργώντας αξίες, εισάγοντας αρχές, αποκωδικοποιώντας απλουστεύοντας και καθιστώντας κατανοητές τις οικονομικές και κοινωνικές πολυπλοκότητες , δίνοντας σαφές ιδεολογικό και προγραμματικό στίγμα και αποφεύγοντας τον πειρασμό της υπέρμετρης πολυσυλλεκτικότητας (ναι σε όλα, τα πάντα στους πάντες) που ακυρώνει την πολιτική.

Ο ρόλος των πολιτικών οργανισμών είναι κομβικός για την ποιότητα της δημοκρατίας και την αποτελεσματικότητα της διακυβέρνησης. Αποτελούν το μοναδικό όπλο της κοινωνίας κατά της ανεξέλεγκτης οικονομικής ισχύος και της αυθαιρεσίας. Αποτελούν επίσης το βασικό μέσο διαμόρφωσης του ίδιου του  πολιτικού συστήματος. Αν δεν μπορέσουμε να συγκροτήσουμε  νέες μορφές πολιτικών οργανισμών, νέους τύπους κομμάτων, δεν θα κατορθώσουμε να αλλάξουμε τον τρόπο άσκησης πολιτικής. Θα περιοριστούμε τότε στο να αναπαράγουμε το κακό παρελθόν μας. Εις βάρος του μέλλοντός μας.

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης – ΤΕΙ Πελοποννήσου   

Δημοσιεύεται και στον διαδικτυακό τόπο, Public Policies Greece – Όμιλος για την Μελέτη των Δημοσίων Πολιτικών στην Ελλάδα: Κείμενα και σχόλια για την άσκηση (δημόσιας) πολιτικής στην Ελλάδα.

* Οι επισημάνσεις με έντονα γράμματα έγιναν από την Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη.

 

Σχετικά θέματα:

Read Full Post »

Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις

Posted in Κράτος - Διοίκηση - Αυτοδιοίκηση, tagged , , , , , , , , , on 16 Δεκεμβρίου, 2016| Leave a Comment »

Θεόδωρος Ν. ΤσέκοςΟι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις – © Θεόδωρος Ν. Τσέκος, Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης  του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου

 

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

 

Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις» και θα ακολουθήσουν οι εισηγήσεις  των: Δημητρίου Π. Σωτηρόπουλου, και Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου,  στις οποίες παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.

 

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

 

1. Η ποσοτική και ποιοτική βαρύτητα της αυτοδιοίκησης

 

Τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά η θέση της αυτοδιοίκησης στα πλαίσια των σύγχρονων πολιτικο-διοικητικών συστημάτων καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο βαρύνουσα.

Από ποσοτικής πλευράς, αν σταθούμε στον ευρωπαϊκό και μόνο χώρο, βλέπουμε να υπάρχουν  στην Ευρώπη των 27 91.000 πρωτοβάθμιοι και  1.100 δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ που καλύπτουν το 34% της συνολικής δημόσιας δαπάνης και το  16% του συνολικού ΑΕΠ αλλά και δημιουργούν το 50% της συνολικής δημόσιας απασχόλησης. Πρόκειται δηλαδή για φορείς δημόσιας δράσης με αξιοπρόσεκτο θεσμικό αλλά και οικονομικό εκτόπισμα.

Πέραν όμως του ποσοτικού εκτοπίσματος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης  αυτό που έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία  είναι η ποιοτική διάσταση του θεσμικού και λειτουργικού της ρόλου. Ο ρόλος αυτός καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο σημαντικός εξ αιτίας της εγγύτητας της Τ.Α. προς την τοπικότητα τόσο ως πεδίο χωρικής εξειδίκευσης, πρακτικής ανάδυσης και καθημερινής επίλυσης κοινωνικών, οικονομικών και περιβαλλοντικών προβλημάτων όσο και ως πεδίο φυσικής παρουσίας του (ατομικού αλλά και συλλογικού) αποδέκτη των παραγόμενων δημοσίων υπηρεσιών: των ατόμων, των νοικοκυριών, των συλλογικοτήτων, των επιχειρήσεων, των κοινοτήτων.

Σημαντικές αποτυχίες στην άσκηση δημοσίων πολιτικών έχουν καταγραφεί διεθνώς λόγω ακριβώς του συγκεντρωτισμού των διαδικασιών σχεδιασμού και εφαρμογής τους. Βασική αιτία των εν λόγω αποτυχιών απετέλεσε η αυξημένη απόσταση του πεδίου σχεδιασμού από το πεδίο του προς επίλυση προβλήματος. Προσπάθειες αντιμετώπισης των προβλημάτων αυτών έγιναν προς δύο βασικές κατευθύνσεις:

Πρώτον, υπήρξε εκχώρηση αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος ούτως ώστε ο σχεδιασμός και η απόφαση να πραγματοποιούνται εγγύτερα στο πεδίο των επιπτώσεών τους.  Η εκχώρηση αυτή παίρνει την μορφή της αποσυγκέντρωσης  όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε περιφερειακά κρατικά όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων δεν αποτελείται από τοπικά αιρετούς, ή της αποκέντρωσης όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε αυτοδιοικούμενα όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων εκλέγεται τοπικά.  Η αρχή της επικουρικότητας είναι, στην γενικότητά της, προϊόν ακριβώς αυτής της δυναμικής προς αντιμετώπιση πιέσεων επί των μηχανισμών λήψης δημόσιων αποφάσεων και γενικότερα επί των θεσμών. Πιέσεων που αφορούν την επιτάχυνση και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δράσης. Η αρχή αυτή βρίσκει εφαρμογή ως γνωστόν και στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης νοούμενη ως  εκχώρηση της ευθύνης σχεδιασμού και ενέργειας στα όργανα που βρίσκονται εγγύτερα στα πεδία εφαρμογής του σχεδιασμού αυτού. Επί της αρχής οι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί νομιμοποιούνται να παρεμβαίνουν μόνο όπου τα υποκείμενα θεσμικά επίπεδα, τοπικά και εθνικά, δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν ένα πρόβλημα ή να αξιοποιήσουν μια ευκαιρία. Στην περίπτωση βέβαια των ενωσιακών θεσμών η ανάδειξη της έννοιας της επικουρικότητας, πέραν των τεχνικών της διαστάσεων, επιτελεί και μιά καθαρά πολιτική λειτουργία στοχεύοντας στην δημιουργία ισορροπιών και την εξεύρεση συμβιβασμών.

Η δεύτερη κατεύθυνση προς την οποία αναζητήθηκαν λύσεις είναι  η αφιεράρχιση.  Με τον όρο αυτόν σημαίνεται η μείωση των  ιεραρχικών διοικητικών επιπέδων ούτως ώστε να περιοριστεί η  μονοδιάστατη, ατελής και – υπό τις δεδομένες συνθήκες, αναποτελεσματική-  κάθετη επικοινωνία, δηλαδή η καθοδική κίνηση εντολών και η ανοδική κίνηση  αναφορών επί της εκτέλεσης και των αποτελεσμάτων των εντολών και, αντιθέτως,  να ενισχυθούν  οι οριζόντιες συντονιστικές λειτουργίες και οι  αντίστοιχοι επικοινωνιακοί μηχανισμοί.

Η έμφαση στις οριζόντιες λειτουργίες συνεπάγεται πιο πολλούς και περισσότερο ισότιμους μετόχους. Οδηγούμεθα έτσι στην έννοια του δικτύου, δηλαδή στην μη ιεραρχημένη, οριζόντια, λειτουργική διασύνδεση μιάς πληθώρας, κατά βάση ισότιμων, δρώντων υποκειμένων. Τέτοια δίκτυα μπορούν να έχουν κάθετο ή οριζόντιο χαρακτήρα. Η  κάθετη δικτύωση αναπτύσσεται μεταξύ υπερεθνικών, εθνικών και τοπικών μετόχων ενώ η οριζόντια μεταξύ φορέων δημόσιας δράσης που λειτουργούν παράλληλα και συμπληρωματικά στο ίδιο θεσμικό επίπεδο, π.χ. διϋπουργικά δίκτυα, τα οποία διασυνδέουν δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς οι οποίοι παρεμβαίνουν ή δραστηριοποιούνται στο ίδιο πεδίο, π.χ. κοινωνική ή αναπτυξιακή πολιτική. Τέλος μικτά δίκτυα συγκεντρώνουν μετόχους τόσο κάθετα όσο και οριζόντια, π.χ. δίκτυα ενωσιακών τομεακών πολιτικών.

Υπό την οπτική αυτή ως σχεδιαστές και παραγωγοί δημόσιας πολιτικής παύουν να θεωρούνται αποκλειστικά και μόνο οι θεσμικοί μέτοχοι δηλαδή οι δημόσιες υπηρεσίες, τα δημόσια βουλευόμενα σώματα και η πολιτικο-διοικητική στελέχωση. Παύει εξ  άλλου η παραγωγή δημοσίων πολιτικών να προσεγγίζεται μέσα από το παραδοσιακό δίπολο διοικούντες/αποφασίζοντες (κράτος, διοίκηση) έναντι διοικουμένων/συμμορφούμενων (κοινωνία πολιτών, επιχειρήσεις, πολίτες, συλλογικότητες). Εμφανίζονται νέες έννοιες και νέες αναλυτικές κατηγορίες όπως οι κοινότητες δημόσιας πολιτικής (policy communities) που συμπεριλαμβάνουν τόσο τους εκπροσώπους του  δημοσίου με την ευρεία έννοια, όσο και τους  εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών, των   ομάδων δηλαδή που υφίστανται τις – θετικές ή αρνητικές – συνέπειες δεδομένης δημόσιας πολιτικής καθώς και οι μέτοχοι του προβλήματος ή της ευκαιρίας (stakeholders), έννοια που καλύπτει τους κάθε είδους ενδιαφερομένους ανεξάρτητα από τον θεσμικό τους ρόλο και αναγνωρίζει σε συμβολικό επίπεδο την ισοτιμία τους. Στα πλαίσια των «κοινοτήτων πολιτικής» βασικό παραγωγικό όργανο καθίσταται λοιπόν ο δημόσιος διάλογος μεταξύ των ισοτίμων μετόχων που υποκαθιστά την μονομερή επιβολή θέσεων της δημόσιας εξουσίας. Ο δημόσιος διάλογος συνιστά πλαίσιο διαπραγμάτευσης προς εξασφάλιση συναίνεσης και επιδίωξης αμοιβαίου οφέλους (Win-win model) όπου συνειδητά αναπτύσσονται περιθώρια ώστε όλοι οι μέτοχοι να αποκομίσουν στο μέτρο του δυνατού κάποιο όφελος από τις τελικές ρυθμίσεις μιάς δημόσιας πολιτικής, ρυθμίσεις που διασφαλίζονται μέσω συμφωνιών και όχι μέσω κανόνων (Deals not rules).

Οδηγούμεθα έτσι σταδιακά σε μία ριζική διαφοροποίηση του μοντέλου άσκησης δημοσίων πολιτικών. Στο παρελθόν τα ανώτερα ιεραρχικά επίπεδα και το κέντρο ελάμβαναν την απόφαση, ενώ τα κατώτερα ιεραρχικά επίπεδα και η περιφέρεια επωμίζονταν την εκτέλεση. Τώρα πλέον,  τα  ίδια τα συλλογικά δρώντα υποκείμενα τείνουν να μεταβληθούν: στην θέση των «ανώτερων» ιεραρχικά επιπέδων σταδιακά διαμορφώνονται «ευρύτερα» συναποφασίζοντα σχήματα και αντί για «κατώτερα» ιεραρχικά επίπεδα έχουμε «ειδικότερα» θεματικά ή τοπικά δίκτυα.

Στην παρούσα φάση δεν μπορεί, ασφαλώς, να μιλήσει κανείς για πλήρη αφιεράρχηση. Άλλωστε μια τέτοια έννοια, στην καθαρότητά της, είναι εντόνως ιδεοτυπική και μπορεί ως κοινωνική πραγματικότητα να μην υπάρξει ποτέ. Στον πραγματικό κόσμο καταγράφονται μίξεις, όπου οι κλασσικοί, ιεραρχικοί και ιεραρχημένοι, θεσμοί υφίστανται τις επιδράσεις «αφιεραρχικών» δυναμικών [1]  και καλούνται να προσαρμοστούν σ’ αυτές ως προς τις θεσμικές και ως προς τις  λειτουργικές τους διαστάσεις. Κατ’ αυτή την έννοια οι κεντρικοί θεσμοί – με την διευρυμένη και συμμετοχική φυσιογνωμία που σταδιακά αποκτούν – επωμίζονται τον γενικό σχεδιασμό της επιθυμητής  κατάστασης (διαμόρφωση των σκοπούμενων επιπτώσεων [impacts]  και των ευρύτερων εκροών [outcomes] των δημοσίων πολιτικών),  τον καθορισμό των  γενικών προδιαγραφών αποτελεσμάτων και διαδικασιών,   την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, την κατανομή και την αναδιανομή των πόρων όπου αυτό απαιτείται. Αντίθετα τα ιεραρχικά υποκείμενα επίπεδα με την διοικητική έννοια (εκτελεστικές διοικητικές υπηρεσίες υποκείμενες αποφασιζόντων πολιτικών οργάνων) αλλά και οι τοπικές οντότητες αναλαμβάνουν την προετοιμασία των αποφάσεων με συλλογή επεξεργασία και διάχυση δεδομένων και πληροφοριών, την εξειδίκευση των προδιαγραφών προς υλοποίηση (τοπικός και τομεακός σχεδιασμός) αλλά και την παροχή των υπηρεσιών μέσα από τις οποίες εμπεδώνεται η άσκηση δεδομένης πολιτικής (π.χ. εκπαιδευτικές ή κοινωνικές υπηρεσίες).

 

2. Τοπικός σχεδιασμός και συμμετοχή

 

Ο δημόσιος σχεδιασμός στρατηγικού χαρακτήρα υπήρξε  ιστορικά καθοδικός. [2] Σταδιακά ωστόσο άρχισε να αναδεικνύεται ολοένα και περισσότερο η σημασία του τοπικού  – και κατ’ επέκταση του ανοδικού – σχεδιασμού. Ο καθοδικός χαρακτήρας διασφαλίζει κατ΄ αρχήν ένα –απαραίτητο – ελάχιστο κοινών κατευθύνσεων και προδιαγραφών. Το ελάχιστο αυτό πρέπει σε κάθε περίπτωση να είναι αποδεκτό από τους – υποκείμενους – φορείς που πρόκειται να  εμπλακούν στην υλοποίησή του, άρα να είναι συμπεφωνημένο. Οι άνωθεν προερχόμενες κατευθύνσεις και προδιαγραφές  δεν μπορεί παρά να είναι γενικές, στοχεύοντας στη διασφάλιση μιάς ελάχιστης ομοιογένειας του επιπέδου των παρεχομένων δημοσίων υπηρεσιών. Άρα πάντοτε θα υπάρχει χρεία εξειδίκευσης και προσαρμογής τους στις τοπικές συνθήκες. Η εξειδίκευση αυτή αποτελεί αντικείμενο του τοπικού σχεδιασμού.

Η καθοδικότητα, εξ άλλου, δεν πρέπει να ταυτίζεται με τον κρατισμό. Δεν συνεπάγεται δηλαδή αυτονόητα ότι οι γενικές κατευθύνσεις και προδιαγραφές δεδομένου πεδίου πολιτικής πρέπει απαραιτήτως να καθορίζονται από κρατικά όργανα. Το υπερκείμενο αποφασίζον όργανο μπορεί να είναι αντιπροσωπευτικό και εμμέσως αιρετό, εκφράζοντας έτσι τη συλλογική βούληση των αιρετών σωμάτων και οργάνων του χαμηλότερου επιπέδου. Μια τέτοια προσέγγιση εμπεδώνει ακριβώς την φιλοσοφία του ανοδικού (bottom-up)  σχεδιασμού. Μπορεί επίσης, σε μια περισσότερο ρεαλιστική και λιγότερο ιδεοτυπική προσέγγιση, ένα τέτοιο συλλογικό όργανο ανοδικά συγκροτούμενο – αυτοδιοικητικό –  να μετέχει στον κεντρικό σχεδιασμό από κοινού και εκ παραλλήλου με τις κρατικές δομές.

Εκείνο που σίγουρα διασφαλίζεται καλύτερα δια του τοπικού σχεδιασμού είναι η πληρέστερη συμπερίληψη στις παραγόμενες πολιτικές των εκπεφρασμένων αναγκών των δυνητικών χρηστών, δεδομένου ότι σε τοπικό επίπεδο οι πληθυσμοί είναι μικρότεροι και περισσότερο ομοιογενείς άρα οι απόψεις τους μπορούν να καταγραφούν σε υψηλότερο βαθμό λεπτομέρειας και εξειδίκευσης. Έτσι οι τοπικές ιδιαιτερότητες και τα προβλήματα που αυτές τυχόν προκαλούν αναδεικνύονται αμεσότερα αλλά και η αντιπροσωπευτικότητα διασφαλίζεται ευκολότερα περιορίζοντας την ανάγκη διαμεσολάβησης. Αυτό επιτυγχάνεται στο μέτρο που οι απόψεις των εμπλεκομένων μπορούν να καταγράφονται άμεσα δια της συμμετοχής τους σε ανοικτές διαβουλεύσεις, τοπικά δημοψηφίσματα, πάνελ πολιτών, κυλιόμενες τοπικές έρευνες σε διευρυμένο δείγμα ή σε ορισμένες περιπτώσεις και στο σύνολο του πληθυσμού κ.λπ.

Ελλοχεύει πάντοτε ο κίνδυνος η συμμετοχή να είναι προσχηματική και να εκφυλίζεται σε διαδικαστική υπόθεση που απλώς στοχεύει στην τυπική νομιμοποίηση προειλημμένων αποφάσεων. Στην χώρα μας από την δεκαετία του ’80 υπάρχει μεγάλη εμπειρία ψευδο-συμμετοχικών τελετουργικών. Για να παραμείνει ουσιαστική και να αποτελέσει εργαλείο ποιοτικής βελτίωσης του δημόσιου σχεδιασμού η συμμετοχή χρειάζεται να εμπλέξει το μέγιστο δυνατό αριθμό προσώπων και ομάδων προερχομένων από τον πληθυσμό-στόχο, επιλύοντας τρεις τύπους προβλημάτων: (α) τη διαμεσολάβηση, που καθιστά τη συμμετοχή υπόθεση των επαγγελματιών της εκπροσώπησης (β) τη συμβολική απόσταση από τα κέντρα λήψης αποφάσεων του ευρέως κοινού (και ακόμη περισσότερο των μειονεκτουσών ομάδων που αποτελούν σήμερα κατά τεκμήριο τους βασικούς αποδέκτες των κοινωνικών πολιτικών), το φόβο δηλαδή των φυσικών υποκειμένων ότι η διαδικασία τους υπερβαίνει και (γ) την ανάγκη εξειδικευμένων τεχνικών γνώσεων προκειμένου να καταστούν κατανοητά τα διακυβεύματα.

Όπως προελέχθη στην αντιμετώπιση του πρώτου από τα προβλήματα αυτά συμβάλει καθ’ αυτό το γεγονός ότι ο σχεδιασμός σε τοπικό επίπεδο διευκολύνει την  άμεση συμμετοχή και περιορίζει την ανάγκη διαμεσολάβησης. Για την επίλυση του δεύτερου από τα ανωτέρω προβλήματα απαιτείται ένα στοχευμένο και μακρόχρονο πρόγραμμα προετοιμασίας που θα περιλαμβάνει ενημέρωση και ευαισθητοποίηση των δυνητικών χρηστών, παροχή δυνατοτήτων εναλλακτικής τεκμηρίωσης καθώς και ανάπτυξη δεξιοτήτων δημόσιας διαβούλευσης, χρήσης τεχνικών συμμετοχικής λήψης αποφάσεων και επίλυσης συγκρούσεων (όπως μεθοδολογίες Delphi, Cogniscope κ.λπ.).

Τέλος ο τρίτος τύπος προβλημάτων μπορεί να αντιμετωπισθεί με επεξεργασίες  που απλουστεύουν και συστηματοποιούν την πρόσληψη των κοινωνικών προβλημάτων και ευκαιριών, αναδεικνύοντας τα κρίσιμα διακυβεύματα με όρους καθημερινότητας και καθιστώντας την κατανόησή τους υπόθεση και μη ειδικών, όπως δόμηση προβλήματος, εννοιολογική/ ορολογική εξομάλυνση, ταξινόμηση εναλλακτικών, διαφανής και δομημένη διαδικασία λήψης αποφάσεων με χρήση τεχνικών όπως αυτές που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη παράγραφο.

 

3. Οι ΟΤΑ ως μηχανισμοί άσκησης δημόσιας πολιτικής: μέθοδοι προσέγγισης

 

Βάσει των ανωτέρω θεωρητικών και μεθοδολογικών αντιλήψεων φαίνεται ότι δεν έχει πλέον νόημα να προσεγγίζονται αναλυτικά και μεθοδολογικά τα αυτοδιοικητικά προβλήματα μέσα από την ανάδειξη των θεσμικών ιδιαιτεροτήτων και της αυτονομίας των ΟΤΑ έναντι της κεντρικής εξουσίας. Στην Ελλάδα ανιχνεύεται  μια παρόμοια τάση αναγόμενη στην ιστορία των σχέσεων Κράτους – Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οφειλόμενη στην προσπάθεια των ΟΤΑ να διευρύνουν θεσμικά και να  ασκήσουν εμπράκτως τον ρόλο τους. Ωστόσο η διερεύνηση της σημασίας που η τοπικότητα  – αλλά και η «περιφερειακότητα» –  αποκτούν στις σύγχρονες κοινωνίες και η κατανόηση της δυναμικής που εξ αυτού ακριβώς του γεγονότος αποκτά διεθνώς η αυτοδιοίκηση μπορεί να μας πείσει ότι η λύση δεν πρέπει να αναζητείται στην αντίστιξη αλλά στην σύνθεση, στην σύνθεση του κέντρου και της τόπου, της καθοδικότητας και της ανοδικότητας. Άλλωστε η σύντομη ματιά στην ευρωπαϊκή εμπειρία που επιχειρήθηκε στο ανα χείρας κείμενο καταδεικνύει ότι το διακύβευμα μοιάζει πλέον να είναι λιγότερο η σχέση και οι εντάσεις ανάμεσα στο κράτος και την αυτοδιοίκηση και περισσότερο εκείνες ανάμεσα στο εμπορευματικό και το δημόσιο αγαθό και, συμπληρωματικά, ανάμεσα στην αγορά και την αναδιανομή.

Απαιτείται λοιπόν μια προσέγγιση διαφορετική,  επικεντρωμένη στην συμμετοχή των ΟΤΑ στην άσκηση της εν όλω δημόσιας δράσης. Δράσης νοούμενης ως συνόλου αλυσίδων δημόσιας πολιτικής οι κρίκοι των οποίων συγκροτούνται από δρώντα υποκείμενα που εδράζονται σε επίπεδα διαδοχικά: το υπερεθνικό, το εθνικό, το περιφερειακό, το τοπικό και σε πεδία όμορα  και συνδεδεμένα: τους δημόσιους θεσμούς και την κοινωνία των πολιτών. Άλλωστε « […] Τα μεγάλα προβλήματα και οι ενέργειες αντιμετώπισής τους σπανίως σέβονται τα οργανωσιακά σύνορα. Αντιθέτως τέμνουν  κάθετα και οριζόντια τα διοικητικά επίπεδα, τους τομείς αρμοδιότητας και τις οργανωσιακές μονάδες. Για να αντιμετωπισθούν λοιπόν οι σύγχρονες προκλήσεις δημιουργείται ανάγκη για νέους κατευθυντήριους μηχανισμούς επικεντρωμένους σε ευρύτερα κοινωνικά αποτελέσματα». [3]

Η  υπό το ανωτέρω πρίσμα διερεύνηση της υφιστάμενης κατάστασης, της δυναμικής και των προοπτικών της τοπικής αυτοδιοίκησης στον ευρωπαϊκό χώρο, απαιτεί σύνθετα εννοιολογικά και μεθοδολογικά εργαλεία. [4] Πρώτον, καθίσταται αναγκαία η μελέτη των θεσμικών εξελίξεων με βάση την υπόθεση ότι η εκάστοτε υφιστάμενη κατάσταση επικαθορίζει την επερχόμενη, υπόθεση που αποτυπώνεται στην έννοια της «εξάρτησης από την διαδρομή» (path-dependence). [5] Δεύτερον, απαιτείται ο προσδιορισμός και η κατανόηση των συμπεριφορών των δρώντων υποκειμένων (θεσμικοί παίκτες, ομάδες συμφερόντων και πίεσης) τα οποία αναπτύσσουν διεκδικήσεις και συγκροτούν στρατηγικές, οδηγούμενα σε συμμαχίες και αντιπαραθέσεις. [6] Τρίτον, είναι απαραίτητο να μελετηθούν οι αντιλήψεις που διαμορφώνουν το πλαίσιο κατανόησης και ανάλυσης εκ μέρους των δρώντων υποκειμένων των δεδομένων συνθηκών, των σκόπιμων και εφικτών επιδιώξεων και της κατάλληλης δράσης οδηγώντας σε αποφάσεις και ενέργειες. Το πλαίσιο αυτό παράγεται μέσα από διεργασίες δημόσιου διαλόγου και επιχειρηματολογίας που οδηγούν στην διαμόρφωση και νομιμοποίηση λύσεων και επιλογών. Ο διάλογος αυτός «περί τις πολιτικές» συνιστά ταυτόχρονα ένα πεδίο αντιπαράθεσης με στόχο την κυριαρχία των νομιμοποιητικών επιχειρημάτων και την προώθηση επιλογών. Η κυριαρχία των επιχειρημάτων οδηγεί στην επιβολή λύσεων αφού κατά κανόνα «κυρίαρχη άποψη είναι η άποψη του κυρίαρχου» [7] υπό την διπλή έννοια του ότι είτε ο εκάστοτε «κυρίαρχος» – δηλαδή ο ισχυρότερος δρών δεδομένου πεδίου- επιβάλλει  την άποψή του, είτε η άποψη η οποία θα επιβληθεί, επειδή θα υπαγορεύσει δεδομένες επιλογές και πρακτικές, καθιστά τον φορέα της «κυρίαρχο».

Άξιο παρατήρησης σε συνάρτηση με τον εξελισσόμενο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ένα ακόμη φαινόμενο: αυτό της μίμησης των τρόπων δημόσιας οργάνωσης και άσκησης δημοσίων πολιτικών. Η θεσμική και οργανωσιακή μίμηση είναι φαινόμενο το οποίο και έχει απασχολήσει από ετών την ερευνητική κοινότητα της πολιτικής και διοικητικής επιστήμης, αλλά και παραμένει επίκαιρο, ειδικά στα πλαίσια του Ενωσιακού εγχειρήματος, για ευνόητους λόγους. Το φαινόμενο αυτό έχει αποκληθεί  «θεσμικός μιμητισμός». [8] Ο Darbon ορίζει τον θεσμικό μιμητισμό ως μαζική μεταφορά, εξωτερικών θεσμών αποσπασμένων από το γενεσιουργό τους περιβάλλον και αυθαίρετα αναδομημένων με στόχο την ενσωμάτωσή τους σε ένα περιβάλλον διαφορετικό όπου θα υπαχθούν στις πολιτικές στρατηγικές των ανταγωνιζόμενων ελίτ της χώρας εισαγωγής. [9]

Η προσέγγιση του μιμητισμού επιτρέπει την αποτελεσματική ανάλυση σε ενωσιακό επίπεδο,  των διαδράσεων μεταξύ των προηγμένων εθνικών πολιτικο-διοικητικών συστημάτων και εκείνων που, όπως το ελληνικό, βρίσκονται σε αναζήτηση τρόπων βελτίωσης – και ειδικότερα των αυτοδιοικητικών υποσυνόλων τους.  Οι  αναλύσεις του μιμητικού φαινομένου υπογραμμίζουν γενικά την μη αναλογική αλλά στρεβλά προσαρμοσμένη και «χρηστική» λειτουργία των επείσακτων θεσμών στο πεδίο υποδοχής τους .

Η συμμετοχή των ελληνικών ΟΤΑ σε ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά προγράμματα επιβεβαιώνει τις εν λόγω παραδοχές. Η διεκδίκηση ευρωπαϊκών κονδυλίων επέβαλε, την υιοθέτηση προηγμένων τεχνικών προγραμματισμού: σύνταξη τεχνικών δελτίων, εκπόνηση μελετών επιπτώσεων, πραγματοποίηση αναλύσεων SWOT και αναλύσεων κινδύνου κ.λπ. Η ενσωμάτωση όμως των τεχνικών αυτών στις πρακτικές φορέων της ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπήρξε προσχηματική. Συνήθως τηρούνται οι τύποι, επειδή  συνιστούν προϋπόθεση της χρηματοδότησης, σπανίως όμως και η ουσία. Η σύνδεση, δηλαδή, των δράσεων με συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους η παρακολούθηση των ενεργειών βάσει χρονοδιαγραμμάτων, η διόρθωση των αποκλίσεων ή η τροποποίηση του προγράμματος και η τελική αξιολόγηση βάσει μετρήσεων της ποιοτικής και ποσοτικής αποτελεσματικότητάς του, δεν αποτελούν τον κανόνα στις πρακτικές προγραμματισμού των ΟΤΑ. Στην πράξη εκείνο που συνέβη δεν είναι η προσαρμογή των ελληνικών τρόπων προγραμματισμού και ελέγχου στις ενωσιακές μεθόδους αλλά ακριβώς το αντίθετο: η αφομοίωση των επείσακτων μεθοδολογιών από τις εγχώριες διοικητικές και αυτοδιοικητικές πρακτικές. [10]

 

4. Ευρωπαϊκές εξελίξεις και ελληνικές προοπτικές στον ρόλο της αυτοδιοίκησης

 

Αυτό που η τρέχουσα έρευνα καταγράφει σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι μια   σαφής τάση  επαναφοράς στον κορμό των OTA αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων και υποδομών που είχαν «απωλέσει» από τις δεκαετίες του ‘80 και μετά, τόσο μέσω της   «εταιριοποίησης» όσο και της ιδιωτικοποίησης. Στην πρώτη περίπτωση αρμοδιότητες που είχαν εκχωρηθεί σε αυτοδιοικητικούς μεν φορείς εταιρικής όμως νομικής μορφής  επανέρχονται εντός του κορμού της δημοτικής υπηρεσίας. Στην δεύτερη περίπτωση οι δημοτικές αρχές ανακτούν δια της επαναγοράς φορείς που είχαν ιδιωτικοποιηθεί ή αποκτούν εταιρείες που δημιουργήθηκαν από ιδιωτικά κεφάλαια προκειμένου να δραστηριοποιηθούν σε κλάδους τοπικών υπηρεσιών. Η τάση αυτή άπτεται ενός ευρύτατου φάσματος υπηρεσιών τοπικού χαρακτήρα. Ο Hall [11] απαριθμεί έξι κλάδους όπου καταγράφεται στην Ευρώπη δυναμική «επαναδημοτικοποίησης»: ύδρευση, παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, συγκοινωνίες, διαχείριση απορριμμάτων, καθαριότητα και κοινωνική κατοικία. Ερευνητές όπως ο Hellmut Wollmann και ο Gérard Marcou ομιλούν περί φαινομένου «επαναδημοτικοποίησης» (remunicipalization) των τοπικών υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος, χαρακτηρίζοντας μάλιστα τις διαδοχικές μεταπτώσεις του ρόλου των ΟΤΑ στην παραγωγή και παροχή υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος ως κίνηση εκκρεμούς μεταξύ αγοράς και δημόσιου αγαθού. [12]

Ένα ενδιαφέρον μεθοδολογικό αλλά και πρακτικό ζήτημα αφορά την  κατεύθυνση της κίνησης του εκκρεμούς, υπό την έννοια των ενδεχομένων επιπτώσεων της κρίσης επί της  αναπτυχθείσας στην Ευρώπη τάσης «επαναδημοτικοποιήσεων».  Η τάση αυτή εμφανίσθηκε παράλληλα με την παρακμή της μεθοδολογίας του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ και την γενικότερη υποχώρηση των αντίστοιχων διοικητικών πρακτικών. Ωστόσο την τελευταία πενταετία καταγράφονται ισχυρές ενδείξεις ότι οι πρακτικές αυτές επανέρχονται με αιτιολογία τα δημοσιονομικά προβλήματα, την αδυναμία χρηματοδότησης των δημοσίων δραστηριοτήτων και την μείωση του χρέους. Παρατηρούμε εκ νέου και ιδιαίτερα στις περισσότερο εκτεθειμένες στο χρέος χώρες – αλλά όχι μόνο- εκτεταμένες ιδιωτικοποιήσεις, περιορισμό κρατικών και αυτοδιοικητικών λειτουργιών, συρρίκνωση ή κατάργηση δημοσίων φορέων. Πρόκειται άραγε για επιστροφή του εκκρεμούς  προς την κατεύθυνση της αγοράς ή παρακολουθούμε ένα απλό επεισόδιο παροδικής επιβράδυνσης της πορείας του προς την επανεπιβεβαίωση του δημόσιου αγαθού; Ο χρόνος και τα διαθέσιμα στοιχεία δεν επιτρέπουν ακόμη μιαν οριστική απάντηση. Η Ελλάδα, ωστόσο, δεδομένου ότι, για ιστορικο-πολιτικούς λόγους, την αμέσως προηγούμενη φάση – που οριοθετείται από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 έως τα μέσα της δεκαετίας του 2000 – δεν ακολούθησε την κυρίαρχη ευρωπαϊκή τάση των ιδιωτικοποίησεων και στρέφεται μόλις τώρα προς αυτές, μοιάζει μάλλον να κινείται στην αντίστροφη φορά του ευρωπαϊκού εκκρεμούς.

 

Υποσημειώσεις

[1] Η ίδια η Ε.Ε. αναπτύσσει από την φύση της τέτοιες δυναμικές: στα πλαίσιά της υφίσταται θεσμική ισοτιμία – όχι στενά συμβολική αλλά με σημαντικές λειτουργικές και πολιτικές συνέπειες- μεταξύ δρώντων υποκειμένων [εθνικά κράτη] με βαθμό ισχύος τόσο άνισο, που θα ήταν αδιανόητη σε οποιαδήποτε άλλη ιστορική περίοδο –βλ. πχ την δημιουργία του Ηνωμένου Βασιλείου και τις  θεσμικές (αν) ισορροπίες μεταξύ των συστατικών του οντοτήτων: ενώ η πληθυσμιακή αναλογία μεταξύ Αγγλίας και Σκωτίας ήταν 5:1 η  «θεσμική» τους αναλογία (αντιπροσώπευση στα βουλευόμενα και αποφασίζοντα σώματα) ήταν 10:1.

[2] Βλ. ενδεικτικά Bryson John, (2011), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. , Jossey-Bass, 4η έκδ., 576 σελ., Steiss Alan-Walter,(2003),  Strategic management for Public and Non Profit Organizations, Marcel Dekker, 438 σελ., Courtney Roger , (2002), Strategic Management for Nonprofit Organizations, Routledge, 336 σελ.

[3] Christensen Tom, Lægreid Per (2011), “Post-NPM Reforms: Whole of Government Approaches as a New Trend”, σε Groeneveld, Sandra, Van De Walle Steven (επιμ.) New Steering Concepts in Public Management, Emerald Group Publishing Limited, σ.σ.11-24

[4] Wollmann Hellmut, (2011), “Provision of Public Services in European Countries”, Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), σσ. 889–910

[5] Pierson, P. (2000), “Increasing returns, path dependence, and the study of politics”, American Political Science Review, σσ 251-267.

[6] βλ. σχετικά Scharpf F.W. (1997), Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Westview Press, 320 σελ. και Sabatier Paul, Jenkins-Smith Hank (2007-β’ εκδ.) “The Advocacy Coalition Framework: An assessment” σσ. 117-166 σε Sabatier P. (επιμ). Theories of the Policy Process, Westview Press, 352 σελ.

[7]  Wollman (2011), οπ.παρ.

[8] Darbon Dominique “A qui profite le mime ? Le mimétisme institutionnel confronté a ses représentations en Afrique.” σε  Meny Yves  (επιμ.), Les politiques de mimétisme institutionnel: La greffe et le rejet,  Editions L’Harmattan, 286 σελίδες.

[9] Αυτόθι, σ.σ. 119-120

[10] Πασσάς Α., Τσέκος Θ., (2006), «Οι διοικητικές επιπτώσεις της Ελληνικής Ενωσιακής πορείας», Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική, τ. 3, Εκδ.Παπαζήση, σ.σ. 178-195.

[11] Hall (2012), οπ.παρ.

[12] Wollmann H., Marcou G., (2010), (Eπιμ) The Provision of Public Services in Europe: Between State, Local Government and Market, Edward Elgar Publishing, 288 σελ.

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης 

του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου

 

Ημερίδα: Τρία χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης «Καλλικράτης»: εμπειρίες και προοπτικές.

Άργος, αίθουσα εκδηλώσεων επιμελητηρίου Αργολίδας,  Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

Διοργάνωση: Δήμος Άργους Μυκηνών  – ΑΤΕΙ Πελοποννήσου-Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Read Full Post »