«Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» – Αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου τρία χρόνια μετά την εφαρμογή του. © Αθανασία Β. Τριανταφυλλοπούλου – Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Αναπτυξιακών Θεσμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης του ΤΕΙ Πελοποννήσου, Δικηγόρος
«Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες»
Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.
Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.
Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη μετά την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις», και την εισήγηση του Δημήτρη Π. Σωτηρόπουλου, «Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες», δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση της Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου. Στις εισηγήσεις παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.
«Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» – Αξιολόγηση του θεσμικού πλαισίου τρία χρόνια μετά την εφαρμογή του.
Γενικές Παρατηρήσεις
Η τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα έχει την αφετηρία της πολύ πριν την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους. Στην Ελλάδα της προεπαναστατικής περιόδου οργανωμένες κοινότητες λειτουργούσαν συλλογικά ως όργανα με αποδοχή της τοπικής κοινωνίας και διοικούσαν απευθείας τις τοπικές υποθέσεις σε τοπικό επίπεδο. Σημαντικός ήταν και ο ρόλος των οργανωμένων σχηματισμών αυτοδιοίκησης κατά τη διάρκεια της επανάστασης.
Η οργάνωση της διοίκησης, ωστόσο, κατά την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους δημιούργησε διενέξεις σχετικά με το ρόλο των οργανωμένων σχηματισμών, που είχαν συγκροτηθεί στον ελλαδικό χώρο, καθώς και στη δομή και λειτουργία του ελληνικού διοικητικού συστήματος.
Στα πρώτα ελληνικά συντάγματα, καμία αναφορά δεν γίνεται για τη τοπική αυτοδιοίκηση, ως αυτοδιοικούμενοι οργανισμοί. Στο σύνταγμα του 1864 και σ΄ αυτό του 1911 περιλαμβάνονται διατάξεις σχετικές με την εκλογή των τοπικών αρχόντων, ενώ ο συντακτικός νομοθέτης το 1925 ενσωμάτωσε τα αυτοδιοικούμενα κατά τόπο σχήματα στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.
Στο σύνταγμα του 1952 αναγνωρίζεται το αποκεντρωτικό σύστημα διοίκησης και η τοπική αυτοδιοίκηση, της οποία εξασφαλίζεται η διοικητική αυτοτέλεια «δια της αναδείξεως των οργάνων διοίκησής της με καθολική ψηφοφορία»
Η διάταξη του άρθρου 102 του ισχύοντος συντάγματος 1975/1986/2001/2008, κατοχυρώνει δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, αναγνωρίζει τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και αναθέτει στο κοινό νομοθέτη τον καθορισμό του εύρους και των κατηγοριών των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή των υποθέσεων αυτών μεταξύ των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης και την ανάθεση στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης την άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους.
Σε εφαρμογή της διάταξης αυτής με το νόμο για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης»[1], επήλθε στο διοικητικό σύστημα οργάνωσης του κράτους η τελευταία μεταρρύθμιση, με την οποία προβλέπεται η αναδιάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης και των περιφερειακών οργάνων της κεντρικής διοίκησης[2].
Ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με τις διατάξεις του προαναφερόμενου νόμου, διευρύνεται στο επίπεδο των πρώην περιφερειακών οργάνων της κεντρικής διοίκησης, ενώ οι δήμοι και οι κοινότητες συνενώνονται και οι δήμοι αποτελούν, πλέον, τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η αναδιοργάνωση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης σε σύντομο, σχετικώς, χρονικό διάστημα από τη τελευταία μεταρρύθμιση του 1997[3] και της ίδρυσης του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης το 1994[4], δημιούργησε εύλογα ερωτηματικά ως προς τη νέα αναδιάρθρωση του αυτοδιοικητικού συστήματος για τη διοίκηση των υποθέσεων δημόσιου ενδιαφέροντος σε τοπικό επίπεδο. Η έλλειψη ενός ουσιαστικού, άτυπου, έστω, διαλόγου για τα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων του 1994 και 1997 και η αποσπασματική έρευνα για τον καθορισμό κριτηρίων που θέτει το Σύνταγμα για τις μεταβολές των ορίων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (πληθυσμιακά, συγκοινωνιακά, κοινωνικά κριτήρια) προδιέθεταν για τη διατύπωση προβληματισμών σχετικά με την αποτελεσματικότητα ως προς την εφαρμογή του συστήματος που επρόκειτο να θεσπιστεί με το νέο νόμο.
Οι διεκπεραιωτικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, ωστόσο, του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αυτές προβλέπονταν στη μεταρρύθμιση του 1994 και οι τάσεις της νομολογίας των ελληνικών δικαστηρίων για την μη επιτρεπτή ανάθεση αρμοδιοτήτων γενικού δημόσιου ενδιαφέροντος στη τοπική αυτοδιοίκηση, είχαν ήδη οριοθετήσει τις συνθήκες για ην θέσπιση διατάξεων από το κοινό νομοθέτη, άσκησης αποφασιστικού χαρακτήρα υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση και της παραχώρησης προς αυτήν αρμοδιοτήτων, οι οποίες ανήκουν στην ευθύνη της κεντρικής διοίκησης.
Παράλληλα, ζητήματα διοικητικής εποπτείας, διαδημοτικής συνεργασίας, δημοσιονομικού ελέγχου, λειτουργίας των Υπηρεσιών της τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά κυρίως, ζητήματα τα οποία προέκυπταν από τη συνεχιζόμενη οικονομική εξάρτιση της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, είχαν δημιουργήσει έντονους προβληματισμούς για την αποτελεσματικότητα του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης.
Συγχρόνως, κατά τη διάρκεια του δημόσιου διαλόγου για την ήδη εξαγγελθείσα αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, η οποία σημειωτέον ήταν στο πρόγραμμα της Κυβέρνησης, η δημοσιονομική κατάσταση του κράτους και η οικονομική ύφεση, η οποία επικρατούσε την περίοδο αυτή στον ευρωπαϊκό χώρο και ειδικότερα στην Ελλάδα, είχαν ήδη διαμορφώσει ένα πλαίσιο τετελεσμένων αποφάσεων, ως προς την επικείμενη μεταρρύθμιση. Πράγματι, ο νόμος 3852/2010, ήταν το πρώτο νομοθέτημα μετά τη θέσπιση του πρώτου Συμφώνου Κατανόησης μεταξύ της Ελλάδας και των Ευρωπαίων εταίρων, αντικείμενο του οποίου ήταν η εξοικονόμηση δημοσίων εσόδων[5].
Το γεγονός ότι η νέα μεταρρύθμιση θεσπίστηκε υπό τους διαμορφούμενους, βάσει του Συμφώνου Κατανόησης όρους, δεν απέκλειε, την ευχέρεια για τον Έλληνα νομοθέτη ως προς μια συνολική αναδιάρθρωση στη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, λαμβάνοντας υπόψη τις μέχρι το χρόνο αυτό εμπειρίες από τις πρόσφατες μεταρρυθμίσεις του 1994 και 1997, αλλά και των συνθηκών και διεργασιών της τελευταίας δεκαετίας στον ευρωπαϊκό χώρο[6].
Ο νόμος για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», που τελικώς θεσπίστηκε, προβλέπει, πέραν της συγχώνευσης των δομών του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης και την γεωγραφική διεύρυνση του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, τον καθορισμό του εύρους των αρμοδιοτήτων για κάθε βαθμό αυτοδιοίκησης, την αναδιάρθρωση των περιφερειακών κρατικών οργάνων και την αναδιοργάνωση της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης και των Υπηρεσιών των δήμων. Εισάγει, επίσης, νέους συμμετοχικούς θεσμούς στη τοπική αυτοδιοίκηση παράλληλα με την αναδιοργάνωση του συστήματος διακυβέρνησης αυτής, νέο σύστημα εποπτείας του Κράτους επί των δήμων και περιφερειών και μεταβάλει το εκλογικό σύστημα για την ανάδειξη των τοπικών αρχών[7]. Η πολιτεία και στη νέα αυτή μεταρρύθμιση δεν προχώρησε στον, κατά το σύνταγμα προβλεπόμενο, καθορισμό τοπικών εσόδων και την οικονομική αποδέσμευση της τοπικής αυτοδιοίκησης από την κρατική επιχορήγηση. Ειδικότερα προβλέπονται τα ακόλουθα σε σχέση με τις ανωτέρω ρυθμίσεις.
Τα όρια των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης και η διοίκηση των τοπικών και περιφερειακών υποθέσεων
Η βασική διάκριση μεταξύ της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση και αυτής των γενικών υποθέσεων, τις οποίες ασκούν όργανα της κεντρικής διοίκησης, συνδέεται με την ανάμιξη ενός ευρύτερου αριθμού πολιτών στη λήψη των αποφάσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η άσκηση, συνεπώς, αρμοδιοτήτων δημόσιου χαρακτήρα από εκλεγμένα σε τοπικό επίπεδο όργανα, διαφέρει από την αντίστοιχη άσκηση όμοιων αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης, στον τρόπο με τον οποίο διοικούνται οι τοπικές υποθέσεις. Ο κοινός νομοθέτης, επεχείρησε και στην τελευταία αυτή μεταρρύθμιση έναν ενδεικτικό, αλλά συγχρόνως αναλυτικό προσδιορισμό των τοπικών υποθέσεων, διευρύνοντας τον κύκλο των γενικών αρμοδιοτήτων, τη διοίκηση των οποίων παραχώρησε στη τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου βαθμού.
Η ευρύτητα των υποθέσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης επιτυγχάνεται μόνο εφόσον συνοδεύεται με την παραχώρηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων. Η παραχώρηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων σε όργανα, τα οποία δεν ανήκουν στη κεντρική διοίκηση απετέλεσε κεντρικό σημείο διένεξης από τις πρώτες ρυθμίσεις τόσο για την πρωτοβάθμια όσο και για τη δευτεροβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση[8]. Τόσο η κεντρική διοίκηση όσο και η τοπική αυτοδιοίκηση ευρίσκονται συνεχώς σε σημείο τριβής, ακριβώς εξ αιτίας του γεγονότος ότι καθένας διεκδικεί μεγαλύτερο μερίδιο εξουσίας. Η διάκριση του περιεχομένου των υποθέσεων κατά το συντακτικό νομοθέτη σε «γενικές» και «τοπικές», αποτελεί κριτήριο για το δημόσιο εκείνο φορέα, με την ευθύνη του οποίου διοικούνται οι υποθέσεις. Ωστόσο τα όρια δεν είναι πάντοτε ευδιάκριτα. Η «γενική υπόθεση» αποτελεί άμεσα και υπόθεση τοπικού ενδιαφέροντος, ενώ αντίστοιχα οι τοπικές υποθέσεις έχουν και εθνικό αντίκτυπο. Επί παραδείγματι η εθνική οικονομία, η οποία κατά το σύνταγμα αποτελεί υπόθεση «του κράτους», έχει έντονο τοπικό χαρακτήρα. Τούτο διότι, στο τοπικό επίπεδο με την «ευκαιρία» άσκησης της γενικής υπόθεσης, αναπτύσσονται συναλλαγές, κοινωνικές σχέσεις και επικοινωνίες και αναπτύσσεται η τοπική και ευρύτερα περιφερειακή οικονομία. Είναι, επίσης, δυσδιάκριτα τα όρια μεταξύ των γενικών και τοπικών υποθέσεων, οι οποίες ανάγονται στο τομέα εκπλήρωσης του κοινωνικού ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως ο πολιτισμός, ο αθλητισμός, η απασχόληση, το περιβάλλον. Τούτο δεδομένου ότι, είναι «εθνικό», δεν μπορεί παρά να αναφέρεται και σε επίπεδο τοπικό, το οποίο επηρεάζεται και το οποίο πρωτίστως δέχεται τις επιλογές του κοινού νομοθέτη. Στο Σύνταγμα κηρύσσεται η καθ΄ ύλην αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης στο μέρος περί της διοίκησης του κράτους. Ωστόσο σε άλλες διατάξεις του Συντάγματος προβλέπεται ρητά η υπέρ του κράτους αρμοδιότητα σημαντικών υποθέσεων, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η διάκριση γενικών και τοπικών υποθέσεων, γεγονός, το οποίο δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη στον προσδιορισμό του εύρους και των κατηγοριών των αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στη διοικητική μεταρρύθμιση του 2010, ο κοινός νομοθέτης, ως εκ τούτου, είχε την ευχέρεια να οριοθετήσει το περιεχόμενο των γενικών και τοπικών αρμοδιοτήτων, λαμβάνοντας υπόψη τις πάγια αποδεκτές πλέον αρχές της εγγύτητας και της επικουρικότητας, κατά τρόπον ώστε, η τοπική αυτοδιοίκηση και ειδικότερα η περιφερειακή αυτοδιοίκηση, ως εκ του ευρύτερου γεωγραφικού χώρου ευθύνης της, να αναδειχθεί στον αρμόδιο δημόσιο φορέα σύλληψης, οργάνωσης και εφαρμογής της περιφερειακής πολιτικής στον αντίστοιχο χώρο, το κράτος δε, να διατηρήσει έναν ρόλο κατεύθυνσης της πολιτικής σε επίπεδο επικράτειας, αυτό που είναι ευρέως γνωστό ως «ο επιτελικός ρόλος του κράτους», προσδιορίζοντας κατά τρόπο σαφή τις αρμοδιότητες τις οποίες τα κεντρικά όργανα του κράτους πρέπει να διατηρήσουν. Η περιπτωσιολογική αναφορά αρμοδιοτήτων δεν προωθεί τη δυναμική μεταφοράς όλων εκείνων των αρμοδιοτήτων και θεμάτων στη τοπική αυτοδιοίκηση, αλλά θέτει φραγμούς προς το σκοπό αυτό. Η επιλογή αυτή του νομοθέτη, εκτός από το γεγονός, ότι δημιουργεί και συνταγματικά προβλήματα, με δεδομένο ότι, περιορίζει την καθ΄ύλην αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 102, δημιουργεί και προβλήματα κατά την εφαρμογή. Τούτο απεδείχθη, διότι κατά τη διάρκεια των τριών χρόνων εφαρμογής του νέου νόμου, ο νομοθέτης προέβη σε μεγάλης έκτασης τροποποιήσεις, προκειμένου να προσδιοριστεί ο τοπικός χαρακτήρας αντίστοιχων υποθέσεων[9].
Η ευρύτητα του γεωγραφικού χώρου, συνεπώς, και η, ως εκ τούτου, εκπροσώπηση ενός μεγάλου αριθμού πολιτών στη διοίκηση των υποθέσεων που τους αφορούν, θα εύρισκε ανταπόκριση εάν συνδέονταν και με την αποφασιστική συμμετοχή του πολίτη στη διοίκηση των υποθέσεων και συνοδεύονταν με τις απαραίτητες δομές και «εργαλεία», για την αποτελεσματική εκπλήρωση του σκοπού ενός θεσμού εξουσίας.
Η αποφασιστική αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης αναδεικνύεται και στη δυνατότητα εκπόνησης του περιφερειακού σχεδιασμού. Στην τελευταία μεταρρύθμιση, ο περιφερειακός προγραμματισμός αποτελεί διακριτό τομέα αρμοδιοτήτων, στον οποίο εντάσσεται η εξειδίκευση των στόχων και κατευθύνσεων της αναπτυξιακής πολιτικής της αυτοδιοικούμενης περιφέρειας. Ο νομοθέτης, ως προς αυτή την αρμοδιότητα επανέρχεται στις επιλογές του 1986 και επαναφέρει την έννοια του δημοκρατικού προγραμματισμού.
Με την διάταξη αυτή ο νομοθέτης επιτρέπει στη τοπική αυτοδιοίκηση τον σχεδιασμό μιας αναπτυξιακής πολιτικής, η οποία λαμβάνει υπόψη της τις ανάγκες των πολιτών στο συγκεκριμένο γεωγραφικό χώρο. Με άλλη, ωστόσο διάταξη[10], η περιφερειακή αυτοδιοίκηση δεσμεύεται στην άσκηση της αναπτυξιακής της πολιτικής από τις ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές[11]. Οι προτεραιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ανάγκη πράγματι να συνάδουν με τις αντίστοιχες εθνικές, ο αναπτυξιακός δε σχεδιασμός και προγραμματισμός αποτελεί υπόθεση της κεντρικής διοίκησης. Εν τούτοις η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί το δημόσιο εκείνο φορέα, ο οποίος ευρίσκεται σε πλήρη αμεσότητα με το επίπεδο ευθύνης του και γνωρίζει εκ του σύνεγγυς τις προτεραιότητες των ενδιαφερόντων των πολιτών. Η έκφραση της γνώμης των τοπικών αρχών, συνεπώς, αποτελεί αναγκαίο στοιχείο για την επιτυχία και αποτελεσματικότητα του εθνικού προγραμματισμού[12]. Ως εκ τούτου, προκειμένου να εφαρμοστεί η αρχή του δημοκρατικού προγραμματισμού, ορθότερο θα ήταν στη διάταξη του νόμου, ο περιφερειακός και αντίστοιχα δημοτικός σχεδιασμός να αποτελεί το θεμέλιο του εθνικού προγραμματισμού, υπό την έννοια ότι, τα κεντρικά όργανα διοίκησης, θα είχαν την υποχρέωση να εντάξουν στον εθνικό σχεδιασμό και προγραμματισμό τις αναγκαιότητες που θα διατυπώνονταν στους αντίστοιχους τοπικούς και περιφερειακούς.
Δημοτική και περιφερειακή αποκέντρωση
Η παραχώρηση συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων από τις κεντρικές Υπηρεσίες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης προς διακριτά νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, αλλά και προς ιδρύματα, αποτέλεσαν για μεγάλο χρονικό διάστημα, μορφή αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων, με σκοπό την αποτελεσματικότερη διοίκηση.
Η παραχώρηση των αρμοδιοτήτων συνδέεται αφενός μεν με τη φύση των υποθέσεων που ο κεντρικός οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης έχει να διοικήσει[13], αλλά κυρίως, με το χαρακτήρα της τοπικής αυτοδιοίκησης ως συμμετοχικού θεσμού. Τούτο επιτυγχάνεται με την αξιοποίηση στη διοίκηση των νομικών αυτών προσώπων, εκτός λαϊκών μελών, τα οποία, χωρίς να είναι αιρετοί, έχουν σχέση και γνωρίζουν το αντικείμενο αρμοδιοτήτων των νομικών προσώπων. Η διαδικασία λειτουργίας των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, αλλά και η, για μεγάλο χρονικό διάστημα διάκριση των αρμοδιοτήτων σε αποκλειστικές και συντρέχουσες με αποτέλεσμα την μη επιτρεπτή άσκηση από τη τοπική αυτοδιοίκηση, αρμοδιοτήτων που αναδεικνύουν τον κοινωνικό της ρόλο[14], συνετέλεσε στην περιορισμένη ανάπτυξη του θεσμού. Αντιθέτως η ίδρυση επιχειρήσεων, αποτέλεσε ένα θεσμό, ο οποίος συνέβαλε, σε αρκετές περιπτώσεις στην αξιοποίηση τοπικών πόρων και στην ολοκληρωμένη τοπική και ευρύτερα περιφερειακή ανάπτυξη, σχεδόν στο σύνολο των κλάδων της οικονομίας. Οι αναπτυξιακές εταιρίες[15] σε περιφερειακό επίπεδο, συνετέλεσαν στην προώθηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας όχι μόνο από τη τοπική αυτοδιοίκηση, αλλά και από ιδιωτικές επιχειρήσεις. Οι κοινωφελείς επιχειρήσεις, το αντικείμενο των οποίων είναι συναφές με τους τομείς κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, πολιτισμού, αθλητισμού, παιδείας[16], δραστηριοποιήθηκαν στην εφαρμογή προγραμμάτων χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση και ενίσχυσαν σε τοπικό επίπεδο την απασχόληση. Ασφαλώς παρατηρήθηκαν και φαινόμενα, τα οποία δεν δικαιώνουν το θεσμό, από της θέσπισής του το 1984,με το ν. 1416/1984, ωστόσο δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό, ότι ο ρόλος των επιχειρήσεων στη τοπική ανάπτυξη υπήρξε σημαντικός.
Στη τελευταία μεταρρύθμιση ο νομοθέτης, κατήργησε τη δυνατότητα αξιοποίησης του θεσμού, των κοινωφελών επιχειρήσεων και προβλέπει τη δημιουργία μίας αναπτυξιακής εταιρίας σε επίπεδο περιφέρειας. Οι υφιστάμενες κοινωφελείς επιχειρήσεις υποχρεώθηκαν να συγχωνευτούν, εφόσον λειτουργούσαν σε δήμους και κοινότητες που συνενώθηκαν.
Σε συγχώνευση υποχρεώθηκαν και τα υφιστάμενα νομικά πρόσωπα, κατά τρόπον ώστε να λειτουργούν δύο το πολύ νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου σε κάθε νέο δήμο.
Η ρύθμιση αυτή του νόμου, τόσο για τη συγχώνευση των κοινωφελών επιχειρήσεων, όσο και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου είναι προς τη σωστή κατεύθυνση. Πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθούν τα εξής: Σύμφωνα με το ν.3852/2010 οι δήμοι, εφόσον διατηρούν δύο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, υποχρεούνται στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του τομέα του πολιτισμού και αυτού της κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης, στην περίπτωση δε λειτουργίας κοινωφελούς επιχείρησης, δεν επιτρέπεται η σύμπτωση αντικειμένων νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και κοινωφελούς επιχείρησης. Η διάταξη αυτή του νόμου δεν μπορεί παρά να ερμηνευτεί ως ευθεία παρέμβαση στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και συνεπώς στην αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα διακριτά νομικά πρόσωπα, τα οποία ιδρύει η τοπική αυτοδιοίκηση, είναι υπό τον πλήρη έλεγχο αυτής, η οποία εγκρίνει τον προϋπολογισμό τους, οι αποφάσεις της διοίκησης ελέγχονται, με όμοιο με τις αποφάσεις των δημοτικών συμβουλίων τρόπο, υπόκεινται δε σε δημοσιονομικό έλεγχο, κατά τα ισχύοντα για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Όσον αφορά δε τα λειτουργικά έξοδα, κατά κανόνα, τα δημοτικά νομικά πρόσωπα στεγάζονται σε ακίνητα των δήμων. Το προσωπικό, το οποίο θα ήταν δυνατόν να θεωρηθεί δαπάνη που επιβαρύνει τον προϋπολογισμό των δήμων, ο νόμος προβλέπει τη μετακίνηση προσωπικού, το οποίο υπηρετεί ήδη στο δήμο να απασχοληθεί για τις ανάγκες του νομικού προσώπου. Ανάγκη τροποποίησης θα είχε η δυνατότητα να ρυθμίζει το δημοτικό συμβούλιο τη καταβολή ή όχι αποζημίωσης προς τον πρόεδρο και αντιπρόεδρο του διοικητικού συμβουλίου. Συνεπώς, η εξοικονόμηση πόρων από τη κατάργηση νομικών προσώπων, όπως εξαγγέλλεται στην εισηγητική έκθεση του νόμου 3852/2010, δεν ήταν δεδομένη. Εκτός αυτού, η πρόβλεψη για τη μετακίνηση του προσωπικού των συγχωνευμένων επιχειρήσεων στους οικείους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, δημιούργησε τεράστια δημοσιονομικά προβλήματα, ήδη δε υφίσταται η ανοικτή, πλέον συζήτηση, να τεθεί σε διαθεσιμότητα ή να αποχωρήσει.
Η περιπτωσιολογική, συνεπώς, ρύθμιση διατάξεων για τη διαδημοτική αποκέντρωση, η οποία αποτελεί αποκλειστικά και μόνο υπόθεση της τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν επιτρέπει στη τοπική αυτοδιοίκηση να ασκήσει τις αρμοδιότητές της, κατά τον τρόπο που η διοίκησή της θα αποφασίσει, λαμβάνοντας υπόψη τα οικονομικά στοιχεία του προϋπολογισμού της και το προσωπικό που διαθέτει.
Νέοι θεσμοί δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης και συμμετοχής του πολίτη
Ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, παραδοσιακά, έχει συνδεθεί με την αμεσότητα στην επικοινωνία των πολιτών με τους αιρετούς. Η θέσπιση ενός ευρύτερου επιπέδου τοπικής αυτοδιοίκησης απομακρύνει τον πολίτη από τον «αιρετό» με τον οποίο έχει δυνατότητα και ευχέρεια να εκθέσει τα τοπικά ζητήματα και ενδιαφέροντα σε σχέση με τους εκπροσώπους της εθνικής αντιπροσωπείας. Η διοικητική μεταρρύθμιση του 2010 πέραν της περιφερειακής αυτοδιοίκησης περιλαμβάνει και τη διεύρυνση των δήμων. Αποτέλεσμα τούτου είναι ότι η αμεσότητα του πολίτη απομακρύνεται και από το σύνολο των εκπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Περαιτέρω, η θέσπιση ενός νέου θεσμού, αυτού του περιφερειακού συμπαραστάτη της περιφέρειας και της επιχείρησης και αντίστοιχα του δημότη και της επιχείρησης για το πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, ο οποίος, κατά την εισηγητική έκθεση, αποβλέπει στη διαμεσολάβηση πολιτών και αιρετών, ώστε να μην αποσπώνται οι αιρετοί από το έργο της διοίκησης, απομακρύνει τον πολίτη από την άμεση επικοινωνία με τα αιρετά όργανα. Θεωρείται αναγκαίο, παρ΄ όλα αυτά, να διατυπωθεί και ο αντίλογος: Ο ισχυρισμός, δηλαδή, ότι η απομάκρυνση του πολίτη από το αιρετό όργανο το οποίο τον εκπροσωπεί διασφαλίζει και την πολιτική απομάκρυνση, δηλαδή τον περιορισμό ενός «πελατειακού» συστήματος διοίκησης. Ωστόσο, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι νομοθετικές παρεμβάσεις δεν ανακόπτουν ενέργειες αυτού του συστήματος[17].
Η δυνατότητα, πάντως, του πολίτη να εκφράσει την άποψή του για τα τοπικά ζητήματα και να συμμετέχει στη διαμόρφωση των αποφάσεων των τοπικών αρχών, ευρίσκει έρεισμα στους νέους συμμετοχικούς θεσμούς, οι οποίοι εισάγονται στη μεταρρύθμιση του 2010 και στην αναδιοργάνωση του συστήματος της δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης. Η σύνθεση της εκτελεστικής επιτροπής εξασφαλίζει την άμεση εμπλοκή του συνόλου των αιρετών, οι οποίοι είναι υπεύθυνοι για την πραγματοποίηση των δράσεων του δημοτικού και περιφερειακού έργου. Η διοίκηση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, συγκροτημένη σε σώμα έχει άμεση γνώση του προγράμματος δράσης και τη δυνατότητα κατεύθυνσης για την πρόοδό τους, ενώ οι αρμοδιότητες της οικονομικής επιτροπής φαίνεται ότι προσιδιάζουν περισσότερο με τη σωστή λειτουργία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Η θέσπιση, επίσης, νέων θεσμών με σκοπό την εμπλοκή ενός ευρύτερου κύκλου πολιτών στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων (επιτροπή διαβούλευσης, επιτροπή ποιότητας ζωής, συμβούλιο ένταξης μεταναστών και ο συμπαραστάτης του δημότη και της επιχείρησης), αποτελούν θεσμούς που ανταποκρίνονται στο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης ως συμμετοχικού θεσμού. Στην εφαρμογή, ωστόσο, παρατηρείται ένα «κράτημα» των τοπικών αρχών ως προς την πλήρη εφαρμογή των θεσμών. Είναι σκόπιμο να αξιοποιηθούν περαιτέρω οι νέοι θεσμοί, συμβάλλοντας σε ζητήματα, τα οποία έχουν άμεση προτεραιότητα σε τοπικό επίπεδο. Η πρωτοβουλία ανήκει στη τοπική αυτοδιοίκηση να αξιοποιήσει τους νέους θεσμούς για τη συμμετοχή των πολιτών. Η ανάδειξη ζητημάτων, για τα οποία οι πολίτες έχουν άμεσο ενδιαφέρον, γνωρίζουν τις ανάγκες και επιδιώκουν να συμμετάσχουν στη διαμόρφωση της απόφασης της διοίκησης, ώστε να προτείνουν εναλλακτικές λύσεις στις επιλογές αυτής αποτελεί μέρος της αυτοδιοικητικής πολιτικής και ορθολογικής διακυβέρνησης των τοπικών υποθέσεων.
Η συνταγματική κατοχύρωση της Οικονομικής αυτοδυναμίας και η επιλογή του νομοθέτη
Η άσκηση των αρμοδιοτήτων τόσο του κράτους, όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης, χρηματοδοτείται από έσοδα, τα οποία προσδιορίζει ο νόμος. Για την οικονομική διαχείριση, ασκείται δημοσιονομικός έλεγχος, τόσο εσωτερικός από ίδια όργανα, όσο και εξωτερικός από ελεγκτικούς μηχανισμούς τους οποίους έχει θεσπίσει ο συντακτικός και κοινός νομοθέτης[18]. Πέραν των ελεγκτικών μηχανισμών, η δράση του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης, ελέγχεται είτε αμέσως από τους πολίτες στην περίπτωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε δια των αντιπροσώπων, βουλευτών, στην περίπτωση του κράτους. Τα εκλεγμένα όργανα του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης, έχουν ευθύνες κατά την άσκηση της εξουσίας, την οποία τους παρέχει το Σύνταγμα και ο νόμος. Με νόμο, επίσης, έχει θεσπιστεί ο τρόπος με τον οποίο ασκείται ο έλεγχος των ευθυνών των αιρετών οργάνων του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η εξασφάλιση των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων για αποτελεσματική περιφερειακή αυτοδιοίκηση, αποτελεί, επίσης, πρωταρχικό στόχο του νομοθέτη για τη θέσπιση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης[19]. Η οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί ένα πάγιο ζήτημα και έχει απασχολήσει τα συλλογικά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης όχι μόνο του δεύτερου βαθμού αλλά και του πρώτου. Η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοδυναμίας της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί και συνταγματική επιταγή. Αλλά μέχρι σήμερα, ο κοινός νομοθέτης δεν έχει προβεί στην έκδοση σχετικού νόμου, τούτο δε δεν προβλέπεται και στην περίπτωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης. Η κατανομή των δημοσίων εσόδων συνδέεται με τις ανάγκες των πολιτών και ενισχύεται εκείνος ο δημόσιος φορέας ο οποίος επιμελείται των αναγκών των πολιτών. Η παράλειψη του νόμου να ρυθμίσει την οικονομική αυτοδυναμία της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, επιδιώκεται να αναπληρωθεί με τα αυξημένα έσοδα σε επίπεδο περιφέρειας από τα επιβαλλόμενα ανταποδοτικά τέλη και τη κατανομή με τις σχετικές κανονιστικές αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης για τη χρηματοδότηση των περιφερειακών έργων και δράσεων, καθώς και της υλοποίησης χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση προγραμμάτων, η αποτελεσματικότητα των οποίων μέχρι σήμερα δεν έχει αποδειχθεί. Ωστόσο ελέγχεται αφενός εάν τα ανταποδοτικά τέλη θα αποτελέσουν μία εγγυημένη πηγή εσόδων, δεδομένου ότι αυξανομένου του γεωγραφικού χώρου επί του οποίου εκτείνεται η ευθύνη διοίκησης του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, αυξάνονται οι ανάγκες οι οποίες πρέπει να καλυφθούν, αφετέρου ο βαθμός αποτελεσματικότητας της εκπλήρωσης των αναγκών της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, εξαιτίας της «υπό αίρεση» χρηματοδότησης[20].
Η εξάρτιση της χρηματοδότησης της περιφερειακής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη πρωτοβουλιών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, γεγονός το οποίο αποβαίνει εις βάρος της προώθησης των συμφερόντων των πολιτών. Η απευθείας οικονομική διαχείριση των υποθέσεων από την περιφερειακή αυτοδιοίκηση καθιστά ευχερέστερο τον έλεγχο τόσο από τους ελεγκτικούς μηχανισμούς, όσο και από τους πολίτες, δεδομένου ότι, δεν θα αποτελεί πλέον άλλοθι για την περιφέρεια «η μη έγκαιρη ή η έλλειψη χρηματοδότησης από το κράτος», ισχυρισμός τον οποίο συχνά επικαλούνται οι αιρετοί, προκειμένου να «δικαιολογήσουν» την μη διεκπεραίωση των υποχρεώσεών τους προς τους πολίτες.
Η διοικητική εποπτεία στη μεταρρύθμιση του 2010
Η διοικητική εποπτεία έχει αποτελέσει σημείο προβληματισμού για τον έλληνα νομοθέτη. Η μακρά συγκεντρωτική παράδοση και πρακτική της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, ωθεί τον κοινό νομοθέτη, αλλά και την πρακτική της δημόσιας διοίκησης να αντιμετωπίζει την τοπική αυτοδιοίκηση, όπως και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, διευρύνοντας τα περιθώρια ανάμειξης της δημόσιας διοίκησης στη λειτουργία και δράση της τοπικής αυτοδιοίκησης συχνά και πέραν των ορίων που το συνταγματικό αυτό πλαίσιο προβλέπει. Η συνταγματική αρχή του ελέγχου νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας των πράξεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, υπήρξε μεν μια κατάκτηση ως προς την αποκεντρωτική δόμηση του διοικητικο-πολιτικού μας συστήματος, αφήνει όμως σημαντικά περιθώρια παρέμβασης της κεντρικής διοίκησης που υπερβαίνει τα όρια ελέγχου νομιμότητας. Η παρέμβαση της κεντρικής διοίκησης στη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι πλέον εμφανής κατά τον δημοσιονομικό έλεγχο. Η από το νόμο δυνατότητα ελέγχου του σκοπού των δράσεων της τοπικής αυτοδιοίκησης, αποτελεί ευθεία παρέμβαση της κεντρικής διοίκησης στην άσκηση λειτουργίας της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο διότι, η δημιουργία δαπανών από τη τοπική αυτοδιοίκηση συνδέεται άμεσα με την εκπλήρωση του έργου της. Οι τοπικές και περιφερειακές δαπάνες συνδέονται περαιτέρω και με την οικονομική ανεξαρτησία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί ένα πάγιο ζήτημα και έχει απασχολήσει τα συλλογικά όργανα και των δύο βαθμών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κατανομή των δημοσίων εσόδων συνδέεται με τις ανάγκες των πολιτών και ενισχύεται εκείνος ο δημόσιος φορέας ο οποίος επιμελείται των αναγκών των πολιτών. Η εξάρτιση της χρηματοδότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη πρωτοβουλιών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, γεγονός το οποίο αποβαίνει εις βάρος της προώθησης των συμφερόντων των πολιτών. Η απευθείας οικονομική διαχείριση των υποθέσεων από την τοπική αυτοδιοίκηση καθιστά ευχερέστερο τον έλεγχο τόσο από τους ελεγκτικούς μηχανισμούς, όσο και από τους πολίτες, δεδομένου ότι, δεν θα αποτελεί πλέον άλλοθι για την τοπική αυτοδιοίκηση «η μη έγκαιρη ή η έλλειψη χρηματοδότησης από το κράτος», ισχυρισμός τον οποίο συχνά επικαλούνται οι αιρετοί, προκειμένου να «δικαιολογήσουν» την μη διεκπεραίωση των υποχρεώσεών τους προς τους πολίτες. Πέραν των τυπικών νομοθετημένων ελεγκτικών διαδικασιών[21], η δράση της τοπικής αυτοδιοίκησης ελέγχεται ουσιαστικά και αμέσως από τους πολίτες. Τα εκλεγμένα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, έχουν ευθύνες κατά την άσκηση της εξουσίας, την οποία τους παρέχει το Σύνταγμα και ο νόμος. Με νόμο, επίσης, έχει θεσπιστεί ο τρόπος με τον οποίο ασκείται ο έλεγχος των ευθυνών των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η παράλειψη του νόμου να ρυθμίσει την οικονομική αυτοδυναμία της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιδιώκεται να αναπληρωθεί με τα αυξημένα έσοδα στο ευρύτερο επίπεδο των δήμων που συνενώθηκαν από τα επιβαλλόμενα ανταποδοτικά τέλη και τη κατανομή με τις σχετικές κανονιστικές αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης για τη χρηματοδότηση των δημοτικών και περιφερειακών έργων και δράσεων, καθώς και της υλοποίησης χρηματοδοτούμενων από την ευρωπαϊκή ένωση προγραμμάτων, η αποτελεσματικότητα των οποίων μέχρι σήμερα δεν έχει αποδειχθεί. Ωστόσο ελέγχεται αφενός εάν τα ανταποδοτικά τέλη μπορεί να αποτελέσουν μία εγγυημένη πηγή εσόδων, δεδομένου ότι αυξανομένου του γεωγραφικού χώρου επί του οποίου εκτείνεται η ευθύνη διοίκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, αυξάνονται οι ανάγκες οι οποίες πρέπει να καλυφθούν, αφετέρου ο βαθμός αποτελεσματικότητας της εκπλήρωσης των αναγκών της τοπικής αυτοδιοίκησης, εξαιτίας της «υπό αίρεση» χρηματοδότησης.
Η ασκούμενη από τη κεντρική διοίκηση εποπτεία σε συνδυασμό με τον δημοσιονομικό έλεγχο, εμποδίζει εν πολλοίς, την εκπλήρωση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιπροσθέτως δε, δημιουργεί κλίμα αφερεγγυότητας εις βάρος της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο διότι, ο έλεγχος νομιμότητας, ο οποίος προηγείται του δημοσιονομικού ελέγχου, δεν επιτρέπει την παρέμβαση της διοίκησης στον σκοπό, δεδομένου ότι, κατά το σύνταγμα δεν είναι επιτρεπτή η παρεμπόδιση της πρωτοβουλίας της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο δημοσιονομικός έλεγχος, ωστόσο, ο οποίος κατά τα ανωτέρω, παρεμβαίνει στον σκοπό, ακυρώνει σε αρκετές περιπτώσεις τις ειλημμένες και ήδη ελεγμένες από άποψη νομιμότητας αποφάσεις, με αποτέλεσμα να εμποδίζεται η πραγματοποίηση των δράσεων και προγραμμάτων.
Ο διοικητικός έλεγχος νομιμότητας θα πρέπει να νοείται μόνον στα πλαίσια ενιαίας διοικητικής δομής, όπου ο ελέγχων είναι ιεραρχικώς προϊστάμενος του ελεγχόμενου. Στο βαθμό που η τοπική αυτοδιοίκηση δεν έχει δοτή από το κεντρικό κράτος εξουσία, αλλά εξουσία και αυτοτέλεια θεμελιωμένη αφενός στο Ελληνικό Σύνταγμα, αφετέρου στην ευθεία αναφορά της στη λαϊκή κυριαρχία δια της καθολικής ψηφοφορίας ο έλεγχος νομιμότητας δεν θα έπρεπε να νοείται παρά μόνον ως διοικητικός ακυρωτικός έλεγχος.
Στη τελευταία διοικητική μεταρρύθμιση ο νομοθέτης, όχι μόνον δεν ακολουθεί τη διαδικασία ελέγχου των διοικητικών πράξεων από τη δικαστική εξουσία, η οποία είναι επιφορτισμένη να απονέμει δικαιοσύνη και λόγω της ανεξαρτησίας της δικαστικής εξουσίας, συνταγματικά κατοχυρωμένης, αλλά και της ιδιαίτερης δομής και γνώσης του αντικειμένου κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η εμπιστοσύνη και το κοινό αίσθημα περί της δίκαιης εφαρμογής του νόμου, αλλά επανέρχεται στο συγκεντρωτικό σύστημα εποπτείας. Με το νέο σύστημα εποπτείας των αποφάσεων των συλλογικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, ο νόμος επαναφέρει ένα συγκεντρωτικό σύστημα. Η Αυτοτελής Υπηρεσία ΟΤΑ που ιδρύεται υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών. Πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθεί ότι ο θεσμός δεν έχει τύχει εφαρμογής τρία και πλέον χρόνια μετά την ισχύ του ν.3852/2010. Η εποπτεία εξακολουθεί να ασκείται στην πλειοψηφία, από το Γενικό Γραμματέα της αποκεντρωμένης διοίκησης, γεγονός το οποίο δημιουργεί ερωτηματικά για την ακολουθούμενη πρακτική της διοίκησης.
Συμπερασματικά
Η διοίκηση υποθέσεων δημόσιου χαρακτήρα σε τοπικό επίπεδο και τα γεωγραφικά όρια επί των οποίων ασκούνται οι τοπικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, έχει απασχολήσει το ελληνικό διοικητικό σύστημα από τις πρώτες δεκαετίες ίδρυσης του νέου ελληνικού κράτους.
Ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει τη διοίκηση των γενικών υποθέσεων στο κράτος και των τοπικών υποθέσεων στη τοπική αυτοδιοίκηση. Ωστόσο πρέπει να ληφθεί υπόψη, ότι τόσο το «κράτος», όσο και η τοπική αυτοδιοίκηση, αποτελούν θεσμούς εξουσίας: Η διοίκηση είναι άμεσα εκλεγμένη με μυστική και καθολική ψηφοφορία, προερχόμενη από τους διοικούμενους της αντίστοιχης γεωγραφικής περιφέρειας. Συνεπώς η εξουσία της τοπικής αυτοδιοίκησης θεμελιώνεται στη λαϊκή κυριαρχία, αντίστοιχα με τη θεμελίωση της εξουσίας του κράτους. Οι υποθέσεις που ασκούν είναι δημόσιου χαρακτήρα και απευθύνονται στους πολίτες την ευθύνη διοίκησης της οποίας έχουν το κράτος και η τοπική αυτοδιοίκηση αντίστοιχα, η εξουσία δε, ασκείται σε συγκεκριμένα γεωγραφικά όρια.
Η ίδρυση οποιωνδήποτε βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν είναι ζήτημα περιορισμένης ή διευρυμένης γεωγραφικής έκτασης. Πρωτίστως πρέπει να αντανακλά τη βούληση του νομοθέτη να αναγνωρίσει αποφασιστικές αρμοδιότητες στη τοπική αυτοδιοίκηση, ζήτημα άλλωστε το οποίο προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα. Ωστόσο προκειμένου η τοπική αυτοδιοίκηση να εκπληρώσει την αποστολή της, είναι αναγκαίο να της παραχωρηθούν από το νομοθέτη και οι αναγκαίες δομές, πόροι και «θεσμικά εργαλεία».
Στη μεταρρύθμιση του 2010, ο νομοθέτης εμμένει στην λεπτομερή ρύθμιση των τοπικών υποθέσεων, παρά τη συνταγματική διάταξη για την αναγνώριση του τεκμηρίου αρμοδιότητας υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης και δημιουργεί με την επιλογή αυτή, αλλεπάλληλες τροποποιήσεις στο πλαίσιο αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Οι νέοι θεσμοί συμμετοχής των πολιτών και δημοτικής και περιφερειακής διακυβέρνησης, είχαν μικρή ανταπόκριση από τη τοπική αυτοδιοίκηση. Οι νέοι θεσμοί, οποτεδήποτε και αν θεσπίζονται απαιτούν τη στήριξη της πολιτείας. Στην χρονική περίοδο κατά την οποία θεσμοθετήθηκαν στην ελληνική έννομη τάξη, αντικειμενικές συνθήκες, όχι μόνο δεν επέτρεψαν στη πολιτεία να παρέχει τα θεσμικά εργαλεία για την επιτυχή εφαρμογή των θεσμών, τουναντίον επικρατούν τέτοιου βαθμού προϋποθέσεις, ώστε αντί της ενίσχυσης των αυτοδιοικητικών θεσμών, η τοπική αυτοδιοίκηση να «αποψιλώνεται» από μέσα και ανθρώπινο δυναμικό, ώστε με την πρωτοβουλία της πολιτείας, να διαφαίνεται ένας προβληματισμός για την δυνατότητα εκπλήρωσης του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης ως θεσμού εξουσίας. Ο περιορισμός των αναπτυξιακών θεσμών στη τοπική αυτοδιοίκηση και η παρέμβαση στην αναδιοργάνωση της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης, δεν επιτρέπουν στη τοπική αυτοδιοίκηση την άσκηση πολιτικών για την προώθηση των οικονομικών, πολιτισμικών, πολιτιστικών και κοινωνικών ενδιαφερόντων των πολιτών και την προώθηση των πρωτοβουλιών για την αξιοποίηση των πόρων σε τοπικό επίπεδο.
Η διοικητική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν διασφαλίζεται και στην τελευταία μεταρρύθμιση, η θέσπιση δε νέου οργάνου διοικητικής εποπτείας δεν έτυχε εφαρμογής, παρά την παρέλευση τριών και πλέον ετών από την ισχύ του νέου νόμου. Η διοικητική εποπτεία, με τις μορφές που εφαρμόζεται από όργανα της κεντρικής διοίκησης, εκτός από τους πρακτικούς κινδύνους γραφειοκρατικοποίησης των διαδικασιών και αδρανοποίησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, οδηγεί σε ασφυκτικό πλαίσιο επιτήρησής της από την κεντρική διοίκηση, η οποία αναιρεί επί της ουσίας, έστω και αν θεωρηθεί νομότυπη διαδικασία, την αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η σημασία της διασφάλισης αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση δεν περιορίζεται σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, αλλά γίνεται σημαντική για την αναδιάρθρωση και ποιοτική ανέλιξη της δημοκρατίας γενικότερα.
Υποσημειώσεις
[1] Ν. 3852/2010, Ε.τ.Κ τ. Α΄ 87 /2010.
[2] Σχετικώς με τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, σημειώνονται οι ακόλουθες μεταρρυθμίσεις: Μετά την ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους, με το δημοτικό νόμο του 1833, οι δήμοι αποτελούν οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίοι διοικούν και διαχειρίζονται τις τοπικές υποθέσεις, τις οποίες διέκρινε σε αποκλειστικές και συντρέχουσες. Το 1912 με το ν.ΔΝΖ΄/1912, επέρχεται η πρώτη διοικητική μεταρρύθμιση στη τοπική αυτοδιοίκηση και προβλέπονται πλην των δήμων και οι κοινότητες ως πρώτη βαθμίδα τοπικής αυτοδιοίκησης, για την ευχερέστερη δε διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, προβλέπεται η δημιουργία διακριτών νομικών προσώπων, των συνδέσμων δήμων και κοινοτήτων. Το καθεστώς αυτό παρέμεινε μέχρι και το 1997, οπότε με το ν. 2459/1997, προβλέπεται αναγκαστική συνένωση ΟΤΑ πρώτου βαθμού. Το 1994, με το ν.2218/1994, ιδρύθηκε ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης σε επίπεδο νομαρχίας, ως αποκεντρωμένο δε κρατικό όργανο δημιουργείται με το ν.2503/1997, η Περιφέρεια της οποίας προΐσταται ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας διορισμένος από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών.
[3] Ν. 2539/1997, Ε.τ.Κ τ. Α΄ 244 /1997
[4] Ν. 2218/1994, Ε.τ.Κ τ. Α΄ 90 /1994
[5] Ν.3840/2010
[6] Τροποποίηση του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, Αστικός Ευρωπαϊκός Χάρτης
[7] Άρθρα 31 και 137 του ν. 3852/2010
[8] Ενδεικτικά αναφέρονται: Στρατηγού Μακρυγιάννη Απομνημονεύματα, Απάνθισμα Μελετημάτων Γ. Θεοτοκά, Γιάννη Κορδάτου, Σπύρου βασιλείου, Γ. Σεφέρη,εισ. Γ. Βλαχογιάννη, Αθήνα , εκδόσεις Μπάϋρον, Χ.Κλειώση(1977), Ιστορία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Αθήνα, Ν-Κ Χλέπα(2005), Ο Δήμαρχος, Αθήνα.
[9] Ήδη ο ν. 3852/2010, ως προς το άρθρο των αρμοδιοτήτων της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, έχει τροποποιηθεί μέχρι σήμερα με τους ακόλουθους νόμους: ν. 3870/2010, Ε.τ.Κ., Α΄138 , ν. 3879/2010, Ε.τ.Κ., Α΄163, 3889/2010, Ε.τ.Κ., Α΄182, ν.3979/2011, Ε.τ.Κ., Α΄138, ν. 3996/2011, Ε.τ.Κ. Α΄170, ν. 4001/2011, Ε.τ.Κ. Α΄179, ν. 4042/2012, Ε.τ.Κ. Α΄24, ν. 4052/2012, Ε.τ.Κ. Α΄41, ν. 4061/2012, Ε.τ.Κ., Α΄66, ν. 4070/2012, Ε.τ.Κ., Α΄80, ν.4071/2012, Ε.τ.Κ., Α΄85, ν. 4075/2012, Ε.τ.Κ Α΄89, ν. 4089/2012, Ε.τ.Κ Α΄ 206, ν.4128/2013, Ε.τ.Κ Α΄51, ν.4111/2013, Ε.τ.Κ. Α΄18, ν.4144/2013, Ε.τ.Κ. Α΄88, ν.4150/2013, Ε.τ.Κ Α΄102.
[10] Άρθρο 3παρ. 2 ν. 3852/2010
[11] Σημειώνεται ότι αντίστοιχη διάταξη περιλαμβάνει και ο ν. 3463/2006 για τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης.
[12] Η αναγκαιότητα συμμετοχής και των τοπικών αρχών για την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, αναγνωρίζεται και από την Επιτροπή των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών. Συγκεκριμένα κατά την παρουσίαση των αρχών του ευρωπαϊκού αστικού χάρτη ΙΙ στη σύνοδο της Επιτροπής το Μάιο του 2008, η επιτροπή αναφέρεται στη τρίτη αρχή του χάρτη τοπικής αυτονομίας για την ενεργό συμμετοχή των πολιτών, οι οποίοι λαμβάνουν μέρος στη συζήτηση των τοπικών υποθέσεων και τη λήψη αποφάσεων με τη μορφή του δημόσιου διαλόγου, ώστε να εκφράζεται η άποψή τους για το «αστικό πολιτικό έργο», πρότεινε δε στις τοπικές και περιφερειακές αρχές, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, οι αποφάσεις των οργάνων «να διακατέχονται από ένα αίσθημα χωρικής δικαιοσύνης».
[13] Η αξιοποίηση των παραγωγικών πόρων δεν ευνοείται από ένα καθεστώς το οποίο διοικείται με κανόνες δημοσίου δικαίου, αλλά απαιτεί ευελιξία και εφαρμογή κανόνων της αγοράς. Η εφαρμογή κανόνων της αγοράς δεν ταυτίζεται με τον κερδοσκοπικό χαρακτήρα των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα, αλλά έχει την έννοια της εφαρμογής των αντίστοιχων κανόνων, προκειμένου η διαχείριση να είναι πλέον ευέλικτη. Η δημιουργία εσόδων, αποτελεί δείγμα ορθής διαχείρισης, αξιοποιούνται δε, για την περαιτέρω εκτέλεση έργων κοινωφελούς χαρακτήρα στα όρια του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης που έχει ιδρύσει την αντίστοιχη επιχείρηση.
[14] Η κατάργηση της διάκρισης αποκλειστικών και συντρεχουσών αρμοδιοτήτων προβλέπεται με τις διατάξεις ν.2218/1994, οπότε η τοπική αυτοδιοίκηση είχε τη δυνατότητα να ασκεί αρμοδιότητες του τομέα κοινωνικών υπηρεσιών, παιδείας, πολιτισμού, χωρίς την έγκριση της κεντρικής διοίκησης, στις οποίες μέχρι τότε είχε τη δυνατότητα να δραστηριοποιηθεί με την έγκριση της κεντρικής διοίκησης.
[15] Οι αναπτυξιακές εταιρίες προβλέπονται με τη διάταξη του άρθρου 252 παρ. 3βτου ν.3463/2006.
[16] Οι κοινωφελείς επιχειρήσεις προβλέπονται πρώτη φορά με το ν.3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων». Με τη διάταξη 269 ο νόμος προέβλεψε τη μετατροπή αμιγών επιχειρήσεων, οι οποίες είχαν ιδρυθεί κατά τις διατάξεις του π.δ 410/1995 «Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας», σε κοινωφελείς επιχειρήσεις και απαγόρευσε να περιλαμβάνουν στο σκοπό τους εμπορικές δραστηριότητες. Ο ν. 3463/2006 προέβλεπε για την εμπορική δραστηριότητα μόνο την ίδρυση ανωνύμων εταιρειών με την πλειοψηφία της τοπικής αυτοδιοίκησης.
[17] Ο θεσμός, πάντως του δημοτικού ή περιφερειακού διαμεσολαβητή δεν βρήκε ανταπόκριση από τις τοπικές Αρχές. Τόσο οι δήμοι, όσο και οι περιφέρειες δεν εφάρμοσαν το θεσμό. Τούτο μπορεί να ερμηνευτεί και ως μια επιφύλαξη των αιρετών απέναντι σε ένα νέο θεσμό. Ωστόσο, εάν ένας θεσμός δεν δοκιμαστεί δεν μπορεί και να γίνει φανερή η επιτυχία ή αποτυχία του, ή ακόμη και οι πιθανότητες βελτίωσής του σε περίπτωση που παρατηρούνται ηθελημένα ή αθέλητα κενά του νομοθέτη.
[18] Έλεγχο στην τοπική αυτοδιοίκηση ασκούν αναλόγως των αρμοδιοτήτων τους, πλην των δικαστηρίων και οι λοιποί ελεγκτικοί μηχανισμοί όπως: Το Ελεγκτικό Συνέδριο, Ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος, το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού. Σύμφωνα, επίσης, με τη διάταξη του άρθρου 185 του νόμου για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», 3852/2010, κάθε χρόνο σε ειδική συνεδρίαση του περιφερειακού συμβουλίου γίνεται ο απολογισμός πεπραγμένων της περιφερειακής αρχής σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του ετήσιου προγράμματος δράσης, την οικονομική κατάσταση και τη διοίκηση της περιφέρειας.
[19] Σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση «τοπική αυτοδιοίκηση που δεν διαθέτει το απαραίτητο μέγεθος ή στερείται τους αναγκαίους για την εκπλήρωση της αποστολής τους πόρους ανθρώπινους και οικονομικούς, τείνει να εκφυλιστεί σε φορέα με συμβολικό ή διεκδικητικό χαρακτήρα».
[20] Στην εισηγητική έκθεση γίνεται αναφορά σε διοικητικά συστήματα ευρωπαϊκών χωρών, προκειμένου να τεκμηριωθεί η αναγκαιότητα «περιφερειακής αυτοδιοίκησης». Ως προς τη κατανομή των εσόδων βάσει της ευθύνης της διοίκησης υποθέσεων δημόσιου χαρακτήρα, που προβλέπεται σε κράτη της Ευρώπης δεν γίνεται αναφορά.
[21] Να σημειωθεί, ότι έλεγχος στη τοπική αυτοδιοίκηση ασκείται, πλην των δικαστηρίων, και από: Το Ελεγκτικό Συνέδριο, τον Συνήγορο του Πολίτη, τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος, το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού. Σύμφωνα, επίσης, με τη διάταξη του άρθρου 185 του νόμου για τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», 3852/2010, κάθε χρόνο σε ειδική συνεδρίαση του περιφερειακού συμβουλίου γίνεται ο απολογισμός πεπραγμένων της περιφερειακής αρχής σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του ετήσιου προγράμματος δράσης, την οικονομική κατάσταση και τη διοίκηση της περιφέρειας.
Αθανασία Β. Τριανταφυλλοπούλου
Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Αναπτυξιακών Θεσμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης του ΤΕΙ Πελοποννήσου – Δικηγόρος.
Διαβάστε ακόμη:
Παγκοσμιοποίηση – Διακυβέρνηση – Τοπικές κοινωνίες. © Δημήτρης Π. Σωτηρόπουλος, Aναπληρωτής Καθηγητής Σύγχρονης Πολιτικής Ιστορίας του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης του ΤΕΙ Πελοποννήσου, Διευθυντής του Διιδρυματικού ΠΜΣ ΤΕΙ και Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου, Γραμματέας Σύνταξης της Νέας Εστίας.
ΑΡΓΟΛΙΚΗ ΑΡΧΕΙΑΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ ΙΣΤΟΡΙΑΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ 