ΑΡΓΟΛΙΚΗ ΑΡΧΕΙΑΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ ΙΣΤΟΡΙΑΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ

Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις – © Θεόδωρος Ν. Τσέκος, Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης  του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

Εισήγηση στην Ημερίδα: «Τρία Χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης “Καλλικράτης”: εμπειρίες και προοπτικές», που πραγματοποιήθηκε στο Άργος το Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

Η Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση & την Τοπική Αυτοδιοίκηση του ΤΕΙ Πελοποννήσου, έχοντας ήδη στο ενεργητικό της σειρά ερευνών, παρουσίασε στην ημερίδα του Άργους την προβληματική μιας τοπικής αυτοδιοίκησης που αναζητά σύγχρονους τρόπους ύπαρξης σε μια παγκοσμιοποιημένη κοινωνία που φαίνεται να αλλάζει πολύ γρήγορα στο επίπεδο όχι μόνο των οικονομικών σχέσεων αλλά και των πολιτικών και διοικητικών σχέσεων και (αλληλ)εξαρτήσεων.

Η Αργολική Αρχειακή Βιβλιοθήκη δημοσιεύει σήμερα την εισήγηση του Θεόδωρου Ν. Τσέκου με τίτλο «Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις» και θα ακολουθήσουν οι εισηγήσεις  των: Δημητρίου Π. Σωτηρόπουλου, και Αθανασίας Β. Τριανταφυλλοπούλου,  στις οποίες παρουσιάζονται οι σημαντικότερες πλευρές της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης «Καλλικράτης», τρία χρόνια μετά την υιοθέτησή της και τίθενται ερωτήματα που ακόμη και σήμερα, έξι χρόνια μετά και σε περίοδο βαθιάς και πολύπλευρης κρίσης, είναι επίκαιρα και αναζητούν απάντηση.

«Οι Προοπτικές της Αυτοδιοίκησης: Σύγχρονες Θεωρητικές Προσεγγίσεις»

1. Η ποσοτική και ποιοτική βαρύτητα της αυτοδιοίκησης

Τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά η θέση της αυτοδιοίκησης στα πλαίσια των σύγχρονων πολιτικο-διοικητικών συστημάτων καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο βαρύνουσα.

Από ποσοτικής πλευράς, αν σταθούμε στον ευρωπαϊκό και μόνο χώρο, βλέπουμε να υπάρχουν  στην Ευρώπη των 27 91.000 πρωτοβάθμιοι και  1.100 δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ που καλύπτουν το 34% της συνολικής δημόσιας δαπάνης και το  16% του συνολικού ΑΕΠ αλλά και δημιουργούν το 50% της συνολικής δημόσιας απασχόλησης. Πρόκειται δηλαδή για φορείς δημόσιας δράσης με αξιοπρόσεκτο θεσμικό αλλά και οικονομικό εκτόπισμα.

Πέραν όμως του ποσοτικού εκτοπίσματος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης  αυτό που έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία  είναι η ποιοτική διάσταση του θεσμικού και λειτουργικού της ρόλου. Ο ρόλος αυτός καθίσταται σταδιακά όλο και περισσότερο σημαντικός εξ αιτίας της εγγύτητας της Τ.Α. προς την τοπικότητα τόσο ως πεδίο χωρικής εξειδίκευσης, πρακτικής ανάδυσης και καθημερινής επίλυσης κοινωνικών, οικονομικών και περιβαλλοντικών προβλημάτων όσο και ως πεδίο φυσικής παρουσίας του (ατομικού αλλά και συλλογικού) αποδέκτη των παραγόμενων δημοσίων υπηρεσιών: των ατόμων, των νοικοκυριών, των συλλογικοτήτων, των επιχειρήσεων, των κοινοτήτων.

Σημαντικές αποτυχίες στην άσκηση δημοσίων πολιτικών έχουν καταγραφεί διεθνώς λόγω ακριβώς του συγκεντρωτισμού των διαδικασιών σχεδιασμού και εφαρμογής τους. Βασική αιτία των εν λόγω αποτυχιών απετέλεσε η αυξημένη απόσταση του πεδίου σχεδιασμού από το πεδίο του προς επίλυση προβλήματος. Προσπάθειες αντιμετώπισης των προβλημάτων αυτών έγιναν προς δύο βασικές κατευθύνσεις:

Πρώτον, υπήρξε εκχώρηση αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος ούτως ώστε ο σχεδιασμός και η απόφαση να πραγματοποιούνται εγγύτερα στο πεδίο των επιπτώσεών τους.  Η εκχώρηση αυτή παίρνει την μορφή της αποσυγκέντρωσης  όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε περιφερειακά κρατικά όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων δεν αποτελείται από τοπικά αιρετούς, ή της αποκέντρωσης όταν οι αρμοδιότητες μεταφέρονται σε αυτοδιοικούμενα όργανα, δηλαδή σε φορείς η ηγεσία των οποίων εκλέγεται τοπικά.  Η αρχή της επικουρικότητας είναι, στην γενικότητά της, προϊόν ακριβώς αυτής της δυναμικής προς αντιμετώπιση πιέσεων επί των μηχανισμών λήψης δημόσιων αποφάσεων και γενικότερα επί των θεσμών. Πιέσεων που αφορούν την επιτάχυνση και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δράσης. Η αρχή αυτή βρίσκει εφαρμογή ως γνωστόν και στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης νοούμενη ως  εκχώρηση της ευθύνης σχεδιασμού και ενέργειας στα όργανα που βρίσκονται εγγύτερα στα πεδία εφαρμογής του σχεδιασμού αυτού. Επί της αρχής οι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί νομιμοποιούνται να παρεμβαίνουν μόνο όπου τα υποκείμενα θεσμικά επίπεδα, τοπικά και εθνικά, δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν ένα πρόβλημα ή να αξιοποιήσουν μια ευκαιρία. Στην περίπτωση βέβαια των ενωσιακών θεσμών η ανάδειξη της έννοιας της επικουρικότητας, πέραν των τεχνικών της διαστάσεων, επιτελεί και μιά καθαρά πολιτική λειτουργία στοχεύοντας στην δημιουργία ισορροπιών και την εξεύρεση συμβιβασμών.

Η δεύτερη κατεύθυνση προς την οποία αναζητήθηκαν λύσεις είναι  η αφιεράρχιση.  Με τον όρο αυτόν σημαίνεται η μείωση των  ιεραρχικών διοικητικών επιπέδων ούτως ώστε να περιοριστεί η  μονοδιάστατη, ατελής και – υπό τις δεδομένες συνθήκες, αναποτελεσματική-  κάθετη επικοινωνία, δηλαδή η καθοδική κίνηση εντολών και η ανοδική κίνηση  αναφορών επί της εκτέλεσης και των αποτελεσμάτων των εντολών και, αντιθέτως,  να ενισχυθούν  οι οριζόντιες συντονιστικές λειτουργίες και οι  αντίστοιχοι επικοινωνιακοί μηχανισμοί.

Η έμφαση στις οριζόντιες λειτουργίες συνεπάγεται πιο πολλούς και περισσότερο ισότιμους μετόχους. Οδηγούμεθα έτσι στην έννοια του δικτύου, δηλαδή στην μη ιεραρχημένη, οριζόντια, λειτουργική διασύνδεση μιάς πληθώρας, κατά βάση ισότιμων, δρώντων υποκειμένων. Τέτοια δίκτυα μπορούν να έχουν κάθετο ή οριζόντιο χαρακτήρα. Η  κάθετη δικτύωση αναπτύσσεται μεταξύ υπερεθνικών, εθνικών και τοπικών μετόχων ενώ η οριζόντια μεταξύ φορέων δημόσιας δράσης που λειτουργούν παράλληλα και συμπληρωματικά στο ίδιο θεσμικό επίπεδο, π.χ. διϋπουργικά δίκτυα, τα οποία διασυνδέουν δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς οι οποίοι παρεμβαίνουν ή δραστηριοποιούνται στο ίδιο πεδίο, π.χ. κοινωνική ή αναπτυξιακή πολιτική. Τέλος μικτά δίκτυα συγκεντρώνουν μετόχους τόσο κάθετα όσο και οριζόντια, π.χ. δίκτυα ενωσιακών τομεακών πολιτικών.

Υπό την οπτική αυτή ως σχεδιαστές και παραγωγοί δημόσιας πολιτικής παύουν να θεωρούνται αποκλειστικά και μόνο οι θεσμικοί μέτοχοι δηλαδή οι δημόσιες υπηρεσίες, τα δημόσια βουλευόμενα σώματα και η πολιτικο-διοικητική στελέχωση. Παύει εξ  άλλου η παραγωγή δημοσίων πολιτικών να προσεγγίζεται μέσα από το παραδοσιακό δίπολο διοικούντες/αποφασίζοντες (κράτος, διοίκηση) έναντι διοικουμένων/συμμορφούμενων (κοινωνία πολιτών, επιχειρήσεις, πολίτες, συλλογικότητες). Εμφανίζονται νέες έννοιες και νέες αναλυτικές κατηγορίες όπως οι κοινότητες δημόσιας πολιτικής (policy communities) που συμπεριλαμβάνουν τόσο τους εκπροσώπους του  δημοσίου με την ευρεία έννοια, όσο και τους  εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών, των   ομάδων δηλαδή που υφίστανται τις – θετικές ή αρνητικές – συνέπειες δεδομένης δημόσιας πολιτικής καθώς και οι μέτοχοι του προβλήματος ή της ευκαιρίας (stakeholders), έννοια που καλύπτει τους κάθε είδους ενδιαφερομένους ανεξάρτητα από τον θεσμικό τους ρόλο και αναγνωρίζει σε συμβολικό επίπεδο την ισοτιμία τους. Στα πλαίσια των «κοινοτήτων πολιτικής» βασικό παραγωγικό όργανο καθίσταται λοιπόν ο δημόσιος διάλογος μεταξύ των ισοτίμων μετόχων που υποκαθιστά την μονομερή επιβολή θέσεων της δημόσιας εξουσίας. Ο δημόσιος διάλογος συνιστά πλαίσιο διαπραγμάτευσης προς εξασφάλιση συναίνεσης και επιδίωξης αμοιβαίου οφέλους (Win-win model) όπου συνειδητά αναπτύσσονται περιθώρια ώστε όλοι οι μέτοχοι να αποκομίσουν στο μέτρο του δυνατού κάποιο όφελος από τις τελικές ρυθμίσεις μιάς δημόσιας πολιτικής, ρυθμίσεις που διασφαλίζονται μέσω συμφωνιών και όχι μέσω κανόνων (Deals not rules).

Οδηγούμεθα έτσι σταδιακά σε μία ριζική διαφοροποίηση του μοντέλου άσκησης δημοσίων πολιτικών. Στο παρελθόν τα ανώτερα ιεραρχικά επίπεδα και το κέντρο ελάμβαναν την απόφαση, ενώ τα κατώτερα ιεραρχικά επίπεδα και η περιφέρεια επωμίζονταν την εκτέλεση. Τώρα πλέον,  τα  ίδια τα συλλογικά δρώντα υποκείμενα τείνουν να μεταβληθούν: στην θέση των «ανώτερων» ιεραρχικά επιπέδων σταδιακά διαμορφώνονται «ευρύτερα» συναποφασίζοντα σχήματα και αντί για «κατώτερα» ιεραρχικά επίπεδα έχουμε «ειδικότερα» θεματικά ή τοπικά δίκτυα.

Στην παρούσα φάση δεν μπορεί, ασφαλώς, να μιλήσει κανείς για πλήρη αφιεράρχηση. Άλλωστε μια τέτοια έννοια, στην καθαρότητά της, είναι εντόνως ιδεοτυπική και μπορεί ως κοινωνική πραγματικότητα να μην υπάρξει ποτέ. Στον πραγματικό κόσμο καταγράφονται μίξεις, όπου οι κλασσικοί, ιεραρχικοί και ιεραρχημένοι, θεσμοί υφίστανται τις επιδράσεις «αφιεραρχικών» δυναμικών [1]  και καλούνται να προσαρμοστούν σ’ αυτές ως προς τις θεσμικές και ως προς τις  λειτουργικές τους διαστάσεις. Κατ’ αυτή την έννοια οι κεντρικοί θεσμοί – με την διευρυμένη και συμμετοχική φυσιογνωμία που σταδιακά αποκτούν – επωμίζονται τον γενικό σχεδιασμό της επιθυμητής  κατάστασης (διαμόρφωση των σκοπούμενων επιπτώσεων [impacts]  και των ευρύτερων εκροών [outcomes] των δημοσίων πολιτικών),  τον καθορισμό των  γενικών προδιαγραφών αποτελεσμάτων και διαδικασιών,   την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, την κατανομή και την αναδιανομή των πόρων όπου αυτό απαιτείται. Αντίθετα τα ιεραρχικά υποκείμενα επίπεδα με την διοικητική έννοια (εκτελεστικές διοικητικές υπηρεσίες υποκείμενες αποφασιζόντων πολιτικών οργάνων) αλλά και οι τοπικές οντότητες αναλαμβάνουν την προετοιμασία των αποφάσεων με συλλογή επεξεργασία και διάχυση δεδομένων και πληροφοριών, την εξειδίκευση των προδιαγραφών προς υλοποίηση (τοπικός και τομεακός σχεδιασμός) αλλά και την παροχή των υπηρεσιών μέσα από τις οποίες εμπεδώνεται η άσκηση δεδομένης πολιτικής (π.χ. εκπαιδευτικές ή κοινωνικές υπηρεσίες).

2. Τοπικός σχεδιασμός και συμμετοχή

Ο δημόσιος σχεδιασμός στρατηγικού χαρακτήρα υπήρξε  ιστορικά καθοδικός. [2] Σταδιακά ωστόσο άρχισε να αναδεικνύεται ολοένα και περισσότερο η σημασία του τοπικού  – και κατ’ επέκταση του ανοδικού – σχεδιασμού. Ο καθοδικός χαρακτήρας διασφαλίζει κατ΄ αρχήν ένα –απαραίτητο – ελάχιστο κοινών κατευθύνσεων και προδιαγραφών. Το ελάχιστο αυτό πρέπει σε κάθε περίπτωση να είναι αποδεκτό από τους – υποκείμενους – φορείς που πρόκειται να  εμπλακούν στην υλοποίησή του, άρα να είναι συμπεφωνημένο. Οι άνωθεν προερχόμενες κατευθύνσεις και προδιαγραφές  δεν μπορεί παρά να είναι γενικές, στοχεύοντας στη διασφάλιση μιάς ελάχιστης ομοιογένειας του επιπέδου των παρεχομένων δημοσίων υπηρεσιών. Άρα πάντοτε θα υπάρχει χρεία εξειδίκευσης και προσαρμογής τους στις τοπικές συνθήκες. Η εξειδίκευση αυτή αποτελεί αντικείμενο του τοπικού σχεδιασμού.

Η καθοδικότητα, εξ άλλου, δεν πρέπει να ταυτίζεται με τον κρατισμό. Δεν συνεπάγεται δηλαδή αυτονόητα ότι οι γενικές κατευθύνσεις και προδιαγραφές δεδομένου πεδίου πολιτικής πρέπει απαραιτήτως να καθορίζονται από κρατικά όργανα. Το υπερκείμενο αποφασίζον όργανο μπορεί να είναι αντιπροσωπευτικό και εμμέσως αιρετό, εκφράζοντας έτσι τη συλλογική βούληση των αιρετών σωμάτων και οργάνων του χαμηλότερου επιπέδου. Μια τέτοια προσέγγιση εμπεδώνει ακριβώς την φιλοσοφία του ανοδικού (bottom-up)  σχεδιασμού. Μπορεί επίσης, σε μια περισσότερο ρεαλιστική και λιγότερο ιδεοτυπική προσέγγιση, ένα τέτοιο συλλογικό όργανο ανοδικά συγκροτούμενο – αυτοδιοικητικό –  να μετέχει στον κεντρικό σχεδιασμό από κοινού και εκ παραλλήλου με τις κρατικές δομές.

Εκείνο που σίγουρα διασφαλίζεται καλύτερα δια του τοπικού σχεδιασμού είναι η πληρέστερη συμπερίληψη στις παραγόμενες πολιτικές των εκπεφρασμένων αναγκών των δυνητικών χρηστών, δεδομένου ότι σε τοπικό επίπεδο οι πληθυσμοί είναι μικρότεροι και περισσότερο ομοιογενείς άρα οι απόψεις τους μπορούν να καταγραφούν σε υψηλότερο βαθμό λεπτομέρειας και εξειδίκευσης. Έτσι οι τοπικές ιδιαιτερότητες και τα προβλήματα που αυτές τυχόν προκαλούν αναδεικνύονται αμεσότερα αλλά και η αντιπροσωπευτικότητα διασφαλίζεται ευκολότερα περιορίζοντας την ανάγκη διαμεσολάβησης. Αυτό επιτυγχάνεται στο μέτρο που οι απόψεις των εμπλεκομένων μπορούν να καταγράφονται άμεσα δια της συμμετοχής τους σε ανοικτές διαβουλεύσεις, τοπικά δημοψηφίσματα, πάνελ πολιτών, κυλιόμενες τοπικές έρευνες σε διευρυμένο δείγμα ή σε ορισμένες περιπτώσεις και στο σύνολο του πληθυσμού κ.λπ.

Ελλοχεύει πάντοτε ο κίνδυνος η συμμετοχή να είναι προσχηματική και να εκφυλίζεται σε διαδικαστική υπόθεση που απλώς στοχεύει στην τυπική νομιμοποίηση προειλημμένων αποφάσεων. Στην χώρα μας από την δεκαετία του ’80 υπάρχει μεγάλη εμπειρία ψευδο-συμμετοχικών τελετουργικών. Για να παραμείνει ουσιαστική και να αποτελέσει εργαλείο ποιοτικής βελτίωσης του δημόσιου σχεδιασμού η συμμετοχή χρειάζεται να εμπλέξει το μέγιστο δυνατό αριθμό προσώπων και ομάδων προερχομένων από τον πληθυσμό-στόχο, επιλύοντας τρεις τύπους προβλημάτων: (α) τη διαμεσολάβηση, που καθιστά τη συμμετοχή υπόθεση των επαγγελματιών της εκπροσώπησης (β) τη συμβολική απόσταση από τα κέντρα λήψης αποφάσεων του ευρέως κοινού (και ακόμη περισσότερο των μειονεκτουσών ομάδων που αποτελούν σήμερα κατά τεκμήριο τους βασικούς αποδέκτες των κοινωνικών πολιτικών), το φόβο δηλαδή των φυσικών υποκειμένων ότι η διαδικασία τους υπερβαίνει και (γ) την ανάγκη εξειδικευμένων τεχνικών γνώσεων προκειμένου να καταστούν κατανοητά τα διακυβεύματα.

Όπως προελέχθη στην αντιμετώπιση του πρώτου από τα προβλήματα αυτά συμβάλει καθ’ αυτό το γεγονός ότι ο σχεδιασμός σε τοπικό επίπεδο διευκολύνει την  άμεση συμμετοχή και περιορίζει την ανάγκη διαμεσολάβησης. Για την επίλυση του δεύτερου από τα ανωτέρω προβλήματα απαιτείται ένα στοχευμένο και μακρόχρονο πρόγραμμα προετοιμασίας που θα περιλαμβάνει ενημέρωση και ευαισθητοποίηση των δυνητικών χρηστών, παροχή δυνατοτήτων εναλλακτικής τεκμηρίωσης καθώς και ανάπτυξη δεξιοτήτων δημόσιας διαβούλευσης, χρήσης τεχνικών συμμετοχικής λήψης αποφάσεων και επίλυσης συγκρούσεων (όπως μεθοδολογίες Delphi, Cogniscope κ.λπ.).

Τέλος ο τρίτος τύπος προβλημάτων μπορεί να αντιμετωπισθεί με επεξεργασίες  που απλουστεύουν και συστηματοποιούν την πρόσληψη των κοινωνικών προβλημάτων και ευκαιριών, αναδεικνύοντας τα κρίσιμα διακυβεύματα με όρους καθημερινότητας και καθιστώντας την κατανόησή τους υπόθεση και μη ειδικών, όπως δόμηση προβλήματος, εννοιολογική/ ορολογική εξομάλυνση, ταξινόμηση εναλλακτικών, διαφανής και δομημένη διαδικασία λήψης αποφάσεων με χρήση τεχνικών όπως αυτές που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη παράγραφο.

3. Οι ΟΤΑ ως μηχανισμοί άσκησης δημόσιας πολιτικής: μέθοδοι προσέγγισης

Βάσει των ανωτέρω θεωρητικών και μεθοδολογικών αντιλήψεων φαίνεται ότι δεν έχει πλέον νόημα να προσεγγίζονται αναλυτικά και μεθοδολογικά τα αυτοδιοικητικά προβλήματα μέσα από την ανάδειξη των θεσμικών ιδιαιτεροτήτων και της αυτονομίας των ΟΤΑ έναντι της κεντρικής εξουσίας. Στην Ελλάδα ανιχνεύεται  μια παρόμοια τάση αναγόμενη στην ιστορία των σχέσεων Κράτους – Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οφειλόμενη στην προσπάθεια των ΟΤΑ να διευρύνουν θεσμικά και να  ασκήσουν εμπράκτως τον ρόλο τους. Ωστόσο η διερεύνηση της σημασίας που η τοπικότητα  – αλλά και η «περιφερειακότητα» –  αποκτούν στις σύγχρονες κοινωνίες και η κατανόηση της δυναμικής που εξ αυτού ακριβώς του γεγονότος αποκτά διεθνώς η αυτοδιοίκηση μπορεί να μας πείσει ότι η λύση δεν πρέπει να αναζητείται στην αντίστιξη αλλά στην σύνθεση, στην σύνθεση του κέντρου και της τόπου, της καθοδικότητας και της ανοδικότητας. Άλλωστε η σύντομη ματιά στην ευρωπαϊκή εμπειρία που επιχειρήθηκε στο ανα χείρας κείμενο καταδεικνύει ότι το διακύβευμα μοιάζει πλέον να είναι λιγότερο η σχέση και οι εντάσεις ανάμεσα στο κράτος και την αυτοδιοίκηση και περισσότερο εκείνες ανάμεσα στο εμπορευματικό και το δημόσιο αγαθό και, συμπληρωματικά, ανάμεσα στην αγορά και την αναδιανομή.

Απαιτείται λοιπόν μια προσέγγιση διαφορετική,  επικεντρωμένη στην συμμετοχή των ΟΤΑ στην άσκηση της εν όλω δημόσιας δράσης. Δράσης νοούμενης ως συνόλου αλυσίδων δημόσιας πολιτικής οι κρίκοι των οποίων συγκροτούνται από δρώντα υποκείμενα που εδράζονται σε επίπεδα διαδοχικά: το υπερεθνικό, το εθνικό, το περιφερειακό, το τοπικό και σε πεδία όμορα  και συνδεδεμένα: τους δημόσιους θεσμούς και την κοινωνία των πολιτών. Άλλωστε « […] Τα μεγάλα προβλήματα και οι ενέργειες αντιμετώπισής τους σπανίως σέβονται τα οργανωσιακά σύνορα. Αντιθέτως τέμνουν  κάθετα και οριζόντια τα διοικητικά επίπεδα, τους τομείς αρμοδιότητας και τις οργανωσιακές μονάδες. Για να αντιμετωπισθούν λοιπόν οι σύγχρονες προκλήσεις δημιουργείται ανάγκη για νέους κατευθυντήριους μηχανισμούς επικεντρωμένους σε ευρύτερα κοινωνικά αποτελέσματα». [3]

Η  υπό το ανωτέρω πρίσμα διερεύνηση της υφιστάμενης κατάστασης, της δυναμικής και των προοπτικών της τοπικής αυτοδιοίκησης στον ευρωπαϊκό χώρο, απαιτεί σύνθετα εννοιολογικά και μεθοδολογικά εργαλεία. [4] Πρώτον, καθίσταται αναγκαία η μελέτη των θεσμικών εξελίξεων με βάση την υπόθεση ότι η εκάστοτε υφιστάμενη κατάσταση επικαθορίζει την επερχόμενη, υπόθεση που αποτυπώνεται στην έννοια της «εξάρτησης από την διαδρομή» (path-dependence). [5] Δεύτερον, απαιτείται ο προσδιορισμός και η κατανόηση των συμπεριφορών των δρώντων υποκειμένων (θεσμικοί παίκτες, ομάδες συμφερόντων και πίεσης) τα οποία αναπτύσσουν διεκδικήσεις και συγκροτούν στρατηγικές, οδηγούμενα σε συμμαχίες και αντιπαραθέσεις. [6] Τρίτον, είναι απαραίτητο να μελετηθούν οι αντιλήψεις που διαμορφώνουν το πλαίσιο κατανόησης και ανάλυσης εκ μέρους των δρώντων υποκειμένων των δεδομένων συνθηκών, των σκόπιμων και εφικτών επιδιώξεων και της κατάλληλης δράσης οδηγώντας σε αποφάσεις και ενέργειες. Το πλαίσιο αυτό παράγεται μέσα από διεργασίες δημόσιου διαλόγου και επιχειρηματολογίας που οδηγούν στην διαμόρφωση και νομιμοποίηση λύσεων και επιλογών. Ο διάλογος αυτός «περί τις πολιτικές» συνιστά ταυτόχρονα ένα πεδίο αντιπαράθεσης με στόχο την κυριαρχία των νομιμοποιητικών επιχειρημάτων και την προώθηση επιλογών. Η κυριαρχία των επιχειρημάτων οδηγεί στην επιβολή λύσεων αφού κατά κανόνα «κυρίαρχη άποψη είναι η άποψη του κυρίαρχου» [7] υπό την διπλή έννοια του ότι είτε ο εκάστοτε «κυρίαρχος» – δηλαδή ο ισχυρότερος δρών δεδομένου πεδίου- επιβάλλει  την άποψή του, είτε η άποψη η οποία θα επιβληθεί, επειδή θα υπαγορεύσει δεδομένες επιλογές και πρακτικές, καθιστά τον φορέα της «κυρίαρχο».

Άξιο παρατήρησης σε συνάρτηση με τον εξελισσόμενο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ένα ακόμη φαινόμενο: αυτό της μίμησης των τρόπων δημόσιας οργάνωσης και άσκησης δημοσίων πολιτικών. Η θεσμική και οργανωσιακή μίμηση είναι φαινόμενο το οποίο και έχει απασχολήσει από ετών την ερευνητική κοινότητα της πολιτικής και διοικητικής επιστήμης, αλλά και παραμένει επίκαιρο, ειδικά στα πλαίσια του Ενωσιακού εγχειρήματος, για ευνόητους λόγους. Το φαινόμενο αυτό έχει αποκληθεί  «θεσμικός μιμητισμός». [8] Ο Darbon ορίζει τον θεσμικό μιμητισμό ως μαζική μεταφορά, εξωτερικών θεσμών αποσπασμένων από το γενεσιουργό τους περιβάλλον και αυθαίρετα αναδομημένων με στόχο την ενσωμάτωσή τους σε ένα περιβάλλον διαφορετικό όπου θα υπαχθούν στις πολιτικές στρατηγικές των ανταγωνιζόμενων ελίτ της χώρας εισαγωγής. [9]

Η προσέγγιση του μιμητισμού επιτρέπει την αποτελεσματική ανάλυση σε ενωσιακό επίπεδο,  των διαδράσεων μεταξύ των προηγμένων εθνικών πολιτικο-διοικητικών συστημάτων και εκείνων που, όπως το ελληνικό, βρίσκονται σε αναζήτηση τρόπων βελτίωσης – και ειδικότερα των αυτοδιοικητικών υποσυνόλων τους.  Οι  αναλύσεις του μιμητικού φαινομένου υπογραμμίζουν γενικά την μη αναλογική αλλά στρεβλά προσαρμοσμένη και «χρηστική» λειτουργία των επείσακτων θεσμών στο πεδίο υποδοχής τους .

Η συμμετοχή των ελληνικών ΟΤΑ σε ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά προγράμματα επιβεβαιώνει τις εν λόγω παραδοχές. Η διεκδίκηση ευρωπαϊκών κονδυλίων επέβαλε, την υιοθέτηση προηγμένων τεχνικών προγραμματισμού: σύνταξη τεχνικών δελτίων, εκπόνηση μελετών επιπτώσεων, πραγματοποίηση αναλύσεων SWOT και αναλύσεων κινδύνου κ.λπ. Η ενσωμάτωση όμως των τεχνικών αυτών στις πρακτικές φορέων της ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπήρξε προσχηματική. Συνήθως τηρούνται οι τύποι, επειδή  συνιστούν προϋπόθεση της χρηματοδότησης, σπανίως όμως και η ουσία. Η σύνδεση, δηλαδή, των δράσεων με συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους η παρακολούθηση των ενεργειών βάσει χρονοδιαγραμμάτων, η διόρθωση των αποκλίσεων ή η τροποποίηση του προγράμματος και η τελική αξιολόγηση βάσει μετρήσεων της ποιοτικής και ποσοτικής αποτελεσματικότητάς του, δεν αποτελούν τον κανόνα στις πρακτικές προγραμματισμού των ΟΤΑ. Στην πράξη εκείνο που συνέβη δεν είναι η προσαρμογή των ελληνικών τρόπων προγραμματισμού και ελέγχου στις ενωσιακές μεθόδους αλλά ακριβώς το αντίθετο: η αφομοίωση των επείσακτων μεθοδολογιών από τις εγχώριες διοικητικές και αυτοδιοικητικές πρακτικές. [10]

4. Ευρωπαϊκές εξελίξεις και ελληνικές προοπτικές στον ρόλο της αυτοδιοίκησης

Αυτό που η τρέχουσα έρευνα καταγράφει σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι μια   σαφής τάση  επαναφοράς στον κορμό των OTA αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων και υποδομών που είχαν «απωλέσει» από τις δεκαετίες του ‘80 και μετά, τόσο μέσω της   «εταιριοποίησης» όσο και της ιδιωτικοποίησης. Στην πρώτη περίπτωση αρμοδιότητες που είχαν εκχωρηθεί σε αυτοδιοικητικούς μεν φορείς εταιρικής όμως νομικής μορφής  επανέρχονται εντός του κορμού της δημοτικής υπηρεσίας. Στην δεύτερη περίπτωση οι δημοτικές αρχές ανακτούν δια της επαναγοράς φορείς που είχαν ιδιωτικοποιηθεί ή αποκτούν εταιρείες που δημιουργήθηκαν από ιδιωτικά κεφάλαια προκειμένου να δραστηριοποιηθούν σε κλάδους τοπικών υπηρεσιών. Η τάση αυτή άπτεται ενός ευρύτατου φάσματος υπηρεσιών τοπικού χαρακτήρα. Ο Hall [11] απαριθμεί έξι κλάδους όπου καταγράφεται στην Ευρώπη δυναμική «επαναδημοτικοποίησης»: ύδρευση, παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, συγκοινωνίες, διαχείριση απορριμμάτων, καθαριότητα και κοινωνική κατοικία. Ερευνητές όπως ο Hellmut Wollmann και ο Gérard Marcou ομιλούν περί φαινομένου «επαναδημοτικοποίησης» (remunicipalization) των τοπικών υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος, χαρακτηρίζοντας μάλιστα τις διαδοχικές μεταπτώσεις του ρόλου των ΟΤΑ στην παραγωγή και παροχή υπηρεσιών δημοσίου ενδιαφέροντος ως κίνηση εκκρεμούς μεταξύ αγοράς και δημόσιου αγαθού. [12]

Ένα ενδιαφέρον μεθοδολογικό αλλά και πρακτικό ζήτημα αφορά την  κατεύθυνση της κίνησης του εκκρεμούς, υπό την έννοια των ενδεχομένων επιπτώσεων της κρίσης επί της  αναπτυχθείσας στην Ευρώπη τάσης «επαναδημοτικοποιήσεων».  Η τάση αυτή εμφανίσθηκε παράλληλα με την παρακμή της μεθοδολογίας του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ και την γενικότερη υποχώρηση των αντίστοιχων διοικητικών πρακτικών. Ωστόσο την τελευταία πενταετία καταγράφονται ισχυρές ενδείξεις ότι οι πρακτικές αυτές επανέρχονται με αιτιολογία τα δημοσιονομικά προβλήματα, την αδυναμία χρηματοδότησης των δημοσίων δραστηριοτήτων και την μείωση του χρέους. Παρατηρούμε εκ νέου και ιδιαίτερα στις περισσότερο εκτεθειμένες στο χρέος χώρες – αλλά όχι μόνο- εκτεταμένες ιδιωτικοποιήσεις, περιορισμό κρατικών και αυτοδιοικητικών λειτουργιών, συρρίκνωση ή κατάργηση δημοσίων φορέων. Πρόκειται άραγε για επιστροφή του εκκρεμούς  προς την κατεύθυνση της αγοράς ή παρακολουθούμε ένα απλό επεισόδιο παροδικής επιβράδυνσης της πορείας του προς την επανεπιβεβαίωση του δημόσιου αγαθού; Ο χρόνος και τα διαθέσιμα στοιχεία δεν επιτρέπουν ακόμη μιαν οριστική απάντηση. Η Ελλάδα, ωστόσο, δεδομένου ότι, για ιστορικο-πολιτικούς λόγους, την αμέσως προηγούμενη φάση – που οριοθετείται από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 έως τα μέσα της δεκαετίας του 2000 – δεν ακολούθησε την κυρίαρχη ευρωπαϊκή τάση των ιδιωτικοποίησεων και στρέφεται μόλις τώρα προς αυτές, μοιάζει μάλλον να κινείται στην αντίστροφη φορά του ευρωπαϊκού εκκρεμούς.

Υποσημειώσεις

[1] Η ίδια η Ε.Ε. αναπτύσσει από την φύση της τέτοιες δυναμικές: στα πλαίσιά της υφίσταται θεσμική ισοτιμία – όχι στενά συμβολική αλλά με σημαντικές λειτουργικές και πολιτικές συνέπειες- μεταξύ δρώντων υποκειμένων [εθνικά κράτη] με βαθμό ισχύος τόσο άνισο, που θα ήταν αδιανόητη σε οποιαδήποτε άλλη ιστορική περίοδο –βλ. πχ την δημιουργία του Ηνωμένου Βασιλείου και τις  θεσμικές (αν) ισορροπίες μεταξύ των συστατικών του οντοτήτων: ενώ η πληθυσμιακή αναλογία μεταξύ Αγγλίας και Σκωτίας ήταν 5:1 η  «θεσμική» τους αναλογία (αντιπροσώπευση στα βουλευόμενα και αποφασίζοντα σώματα) ήταν 10:1.

[2] Βλ. ενδεικτικά Bryson John, (2011), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. , Jossey-Bass, 4^η έκδ., 576 σελ., Steiss Alan-Walter,(2003),  Strategic management for Public and Non Profit Organizations, Marcel Dekker, 438 σελ., Courtney Roger , (2002), Strategic Management for Nonprofit Organizations, Routledge, 336 σελ.

[3] Christensen Tom, Lægreid Per (2011), “Post-NPM Reforms: Whole of Government Approaches as a New Trend”, σε Groeneveld, Sandra, Van De Walle Steven (επιμ.) New Steering Concepts in Public Management, Emerald Group Publishing Limited, σ.σ.11-24

[4] Wollmann Hellmut, (2011), “Provision of Public Services in European Countries”, Croatian and Comparative Public Administration, 11 (4), σσ. 889–910

[5] Pierson, P. (2000), “Increasing returns, path dependence, and the study of politics”, American Political Science Review, σσ 251-267.

[6] βλ. σχετικά Scharpf F.W. (1997), Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Westview Press, 320 σελ. και Sabatier Paul, Jenkins-Smith Hank (2007-β’ εκδ.) “The Advocacy Coalition Framework: An assessment” σσ. 117-166 σε Sabatier P. (επιμ). Theories of the Policy Process, Westview Press, 352 σελ.

[7]  Wollman (2011), οπ.παρ.

[8] Darbon Dominique “A qui profite le mime ? Le mimétisme institutionnel confronté a ses représentations en Afrique.” σε  Meny Yves  (επιμ.), Les politiques de mimétisme institutionnel: La greffe et le rejet,  Editions L’Harmattan, 286 σελίδες.

[9] Αυτόθι, σ.σ. 119-120

[10] Πασσάς Α., Τσέκος Θ., (2006), «Οι διοικητικές επιπτώσεις της Ελληνικής Ενωσιακής πορείας», Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική, τ. 3, Εκδ.Παπαζήση, σ.σ. 178-195.

[11] Hall (2012), οπ.παρ.

[12] Wollmann H., Marcou G., (2010), (Eπιμ) The Provision of Public Services in Europe: Between State, Local Government and Market, Edward Elgar Publishing, 288 σελ.

Θεόδωρος Ν. Τσέκος

Αναπληρωτής Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης 

του Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης  του ΤΕΙ Πελοποννήσου

Ημερίδα: Τρία χρόνια Διοικητικής Μεταρρύθμισης «Καλλικράτης»: εμπειρίες και προοπτικές.

Άργος, αίθουσα εκδηλώσεων επιμελητηρίου Αργολίδας,  Σάββατο 12 Οκτωβρίου 2013.

Διοργάνωση: Δήμος Άργους Μυκηνών  – ΑΤΕΙ Πελοποννήσου-Ομάδα Έρευνας για τη Δημόσια Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση.